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现代国家行政管理体制是伴随着民族国家的兴起而产生与发展的。在19世纪后半叶与20世纪前期，政府干预社会事务的内容逐渐增多、复杂性增加，国家行政权的行使主体也随之发生分化。后来担任美国总统的伍德罗·威尔逊于1887年首次提出行政权和行政权行使主体二元划分的观点，随后经由德国社会学家马克斯·韦伯的补充和发展，最终使这种观点在20世纪90年代得到广泛接受。 [1] 根据上述二元行政的划分理论，与政党轮替同进退的政务官负责政策的制定与政治性事务的处理；事务官（或“常任文官”）不跟随政党轮替，而是长期负责执行政务官所制定的政策（通常是政治性的）。 [2] 而且，国家行政权与行政权之行使主体可以进一步划分：负责制定政策与作出政治性决定的政务官系统被称为“政策分支”，负责执行政策分支做出决定的事务官系统或公务员系统也被称作“执行分支”或“管理分支”。 [3] 例如，英国内阁通常行使三项职能：“政策的最终决定”、“国家政府的最高控制”和“国家部门利益的协调和界定”。 [4] 在法国，政务机构和事务机构之间也存在“重要的但稍欠清晰的区分”；其中，政务机构负责政治决策、各方利益与意见之协调，专业技术官僚负责“决策之执行”。 [5] 德国的实践也接受了上述政务与事务之二元划分，但不少学者认为，事务官系统亦足以在政策初创阶段施加相当影响力。 [6]
就负责行政管理的事务机构或人员在政策制定中的角色与影响力而言，尽管存在分歧，或认为二元划分不足以完全解释政策制定之过程而对此方法进行了更为细致与全面的发展，但大多数公法学者对上述行政二元结构的分析框架持肯定态度。 [7] 在此框架下，政务机构为政策决定之行使主体，负责就经济政策、市场监管、社会福利等内部事务以及外交、防卫等外部事务方面做出政治决定，并通过向民意代表机构提出重大政策法案和预算计划来落实。 [8] 据此，本书将基于上述二元划分方法，尝试寻找在欧盟机构中真正做出重大政治决策、制定主要政策并确定欧盟政治战略与方向的政治决策机构，在此基础上讨论欧盟机构的问责制和民主控制制度。此外，考虑到欧盟法的授权原则，本书分析将主要集中在《里斯本条约》单独授予欧盟机构的政治权力部分。 [9] 结合《欧盟条约》第15条和第17条之规定，下文的考察对象将主要限定于欧盟委员会和欧洲理事会两个欧盟机构。 [10]
[1] A.Wille， The Normalization of the European Commission：Politics and Bureaucracy in the EU Government ，Oxford University Press，2013，11.
[2] R.D.Putnam，“The Political Attitudes of Senior Civil Servants in Western Europe：A Preliminary Report”， British Journal of Political Science ，Vol3，No3，1973，257-290.
[3] M.J.C.Vile， Constitutionalism and the Separation of Powers （ Second Edition），Liberty Fund，Inc.，2012，399.
[4] A.Carroll， Constitutional and Administrative Law ，Pearson Education，2003，240.
[5] M.C.Anderson，“Government in France：An Introduction to the Executive Power”， Elsevier ，2013，8.
[6] J.D.Aberbach，R.D.Putnam and B.A. Rockman，Bureaucrats and Politicians in Western Democracies ，Harvard University Press，1981，111.
[7] See P.Overeem， The Politics-Administration Dichotomy：Toward a Constitutional Perspective ，Routledge，2017.
[8] M.J.C.Vile， Constitutionalism and the Separation of Powers （Second Edition），418； P.Craig，“European Governance：Executive and Administrative Powers under the New Constitutional Settlement”， International Journal of Constitutional Law ，Vol.3，2005，407-439.
[9] Craig，P.& De Búrca，G.， EU Law：Text，Cases，and Materials ，Oxford University Press，2011，75.
[10] 根据《里斯本条约》，欧盟理事会也会在极少情况下行使行政权，主要包括“得到充分正当化的情况”和《欧盟条约》第24条和第26条所规定的有关共同外交和安全政策的情形。除此之外，理事会还在某些个别化的情况下行使行政权，例如《欧盟运行条约》第43条关于修正农产品价格和渔业配额的规定。See Kaczorowska-Ireland，A.， European Union law （4th edition），Routledge-Cavendish，2016，81.理事会行使行政权属于极其例外的情形，因此本书将不予讨论。