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一
2023年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年，是三年新冠疫情防控转段后经济恢复发展的一年，是共建“一带一路”倡议提出10周年，也是中国自贸试验区建设10周年，还是中国改革开放45周年。在党中央的正确领导下，在诸多先贤与同仁的努力下，中国行政法学取得了长足发展，成为社会主义法治的重要组成部分，书写了对法治中国孜孜以求的壮丽画卷。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央尤其重视法治建设，为新时代中国特色行政法治建设指明了方向，明确了任务。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面推进依法治国的总目标：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，“建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。为实现中华民族伟大复兴，习近平总书记在党的十九大报告中首次提出“新时代中国特色社会主义思想”。为了推动中国特色社会主义法治的自主性与原创性发展，2020年11月16日至17日召开的中央全面依法治国工作会议，明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。党的二十大报告进一步指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。
新时代新气象，国家治理翻开了新篇章，也对行政法学理论研究提出了一系列新的重大课题，理论界有必要进行专门的研究和回应，从而为新时代中国行政法治建设做出应有的贡献。这是当代中国行政法学者义不容辞的历史使命。回望中国行政法治发展道路，实务界与理论界密切合作，形成了宝贵的中国经验，谱写了中国法治发展的辉煌篇章。行政法实务的推进，带动了行政法学理论研究的繁荣；行政法学理论研究不断取得丰硕成果，逐渐形成比较完整、系统的行政法学体系，为行政立法、行政执法和行政司法等实务提供了坚实的理论支持。面对现代国家政治经济和社会发展中的各种问题，中国行政法学界以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，坚持以人民为中心的核心价值观，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，注重实质性化解行政争议，推进法规范的系统性和柔性解释，使得政策纲领等事实上的法源成为可能，在传统的依法律行政的原理和原则基础之上，努力探索扎根于中国大地、服务于中国政治经济和社会发展的行政法规范解释论和解释体系，正在迈入中国行政法学自主知识体系和话语体系建设的全新阶段。从改革开放初期追求行政法一般法典的制定，到采取各个击破、稳步推进的立法思路，先后制定施行《行政诉讼法》《行政复议条例》《国家公务员暂行条例》《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》《立法法》《行政许可法》《道路交通安全法》《公务员法》《治安管理处罚法》《行政强制法》等关键领域的法律法规，逐步形成全面推进依法行政、持续推进法治政府建设的重要格局，让行政法成为基本建成的中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。伴随着改革开放的推进，中国行政法治研究超越了从前效法苏俄、“拜师”欧美、全面学习借鉴日本法的阶段，到了全面改革和迭代发展的重要阶段。
本书取名《新时代中国行政法前沿问题研究》，汇集了一批来自理论界和实务界的中坚力量，尝试对新时代中国行政法所面临的系列前沿问题进行回应。本书分设七章进行研究和探索，主要从国内外行政法学理论和行政法制度体系两个方面展开，既有对中国行政法前沿问题和热点问题的深邃思考，也有以历史与现实相对接的思维，对多年来的体制转型与发展转型即“双重转型”实践的理论提炼与创新的成果。通过对国内外相关行政法学研究的理论文献进行梳理分析，研究确认经典行政法学的基本理论体系，分析其适用于新时代中国的理论因子，对其有所继承和扬弃，综合借鉴各国的行政法理论，从不同侧面勾勒出新时代中国行政法学基本理论体系的雏形。这是一部直面现实问题进行立论，为应对新时代行政法前沿问题而拨开迷雾的好书。借用一位从事编辑出版工作的朋友之言，本书“没有丝毫的故作高深、生造名词现象”，理论紧密联系实际，致力于切实助推前沿问题的有效解决，为架构和完善科学的行政法学体系提供了重要的素材和观点支持。
二
应对新时代中国行政法前沿问题是一项复杂的系统研究工程。前沿问题的内容丰富，涉及制度、机制、程序和标准等，需要有相关价值探索作为指引，有学科体系作为支撑。本书按照传统的行政法学体系的架构
，从行政法总论、行政组织法、行政作用法（行政行为法）、行政程序法、行政救济法和行政法各论这六个方面来展开分析。重点探讨新时代行政作用法体系、新《行政复议法》、检察行政公益诉讼、行政法新技术、部门行政法的最新进展，研究执政党与行政法制度体系的互动机制。在此基础上还添加了行政法治案例评析，为相关问题的理解和把握提供素材和视角。虽然目录中没有设置“行政程序法”专章，但关于正当行政程序的研究已经融入其他各章之中。本书专设了“比较行政法研究”一章，延续了中国人民大学比较行政法研究所自成立以来就坚持的研究特色，对德国、美国、日本等国家以及中国澳门特别行政区的行政法制度进行研究。
（一）行政法治基础理论研究
1.行政法总论的课题
传统行政法基于立法、行政、司法这几种公权力的相互分工、配合和相互制约的原理建立了行政法理论与制度体系。作为行政法基本原则的合法性原则（依法行政原则）便是这种原理的体现。而现代法治国家对权力的规制，与孟德斯鸠的权力分立论相比，呈现出不同的形态，亦存在不同的实现路径。比如传统行政法以秩序行政法为研究重点，而中国式现代化国家的建设，要求政府不仅要依法行政还要积极行政，转变为服务型政府。而合法性原则对服务行政的规制不应仅是防御性的，还应是指导性与规制性并行的。要实现服务行政的目标，除了立法、行政、司法这几种公权力之间需要分工与合作外，还需要公权力主体与私主体之间通力合作、采取多种手段实现服务目标。这些变化让中国行政法的理论与制度体系之前提性条件发生了重大变化，亟须对中国行政法的理论性基础和制度性前提进行重新审视。行政法基本理论与范畴的变迁修正了行政法只是纯粹技术性法的认识论。换言之，应当对行政法学之父奥特·玛雅
提出的“宪法消亡，行政法依然存在”
这一命题加以修正，使行政法与宪法相辉映，共同支撑法治国家的建设。
在宪法和行政法价值重合的背景下，法治国家的一般规范便基于个别行为与一般规则的严格区别而发挥了技术性作用。将宪法规范予以技术化，可以增加各种政治制度的协同性，大幅提升国家治理能力。伴随着大数据、AI技术等的导入，国家治理体系更是迭代升级。但是，如何确保法律规范符合正确价值理念，有效处理存在和当为之间的关系，真正达至良法善治，仍需聚力深入研究。
本书设“行政法治基础理论研究”专章，围绕构建一个国家行政法学框架体系中最根本、最重要的内容部分进行探讨，涉及基本的概念、观点与体系。从理论体系的角度，对当代中国行政法学理论体系的组成与发展进行梳理，明确了新时代中国行政法学研究守正创新、以我为主的追求与目标。结合近年来党中央的有关文件之内容与精神，对具象层面法治政府建设的作用与意义进行了阐述，并对其建设的具体路径进行了探讨。
2.行政法各论方面的前沿问题
作为行政法各论的“部门行政法研究”，在某种程度上可以说是行政法总论的实验场，对于扎实推进依法行政，建设法治政府乃至建设法治中国，具有极其重要和深远的意义。然而，中国行政法学界的研究长期以来大多集中于行政法总论领域，对部门行政法理论与实践的研究相对较少。本书特设“部门行政法研究”专章，从警察行政、交通行政、邮政行政以及自贸区行政等角度，以小见及大，对部门行政进行了深入探讨和系统论述。一方面，对交通领域失信联合惩戒、公安机关执法中的个人信息披露等近年来出现的新问题进行了回应；另一方面，在邮政行政、自贸区建设以及校车的法律规制领域，进行了专门的研究，有效地填补了既有理论的空白。
（二）比较行政法研究
众所周知，对于某一法领域的研究来说，有必要展开相关外国法的研究。这个道理，即便是在追求中国自主法学知识体系和话语体系的今天，对于中国的法律人来说，也是不证自明的。无论是公法还是私法，无论是宪法、行政法，还是民商法和刑事法，许多学科都曾经历过学习借鉴域外经验的阶段。在这个过程中，每个学科都始终面临着一个重要课题，即法律移植论和法律本土化论的融合问题。尤其是对于宪法学和行政法学来说，不同的国家所研究的对象在相当程度上相异，对于不同社会制度的国家来说这是当然的事情。在这里，无法适用比较法上最常用的“应当导入论”，即便生搬硬套地引进他国制度或者理论，也难免被基于法秩序统一性原理而判定为做无用功。
但是，绝不能以其相异性为理由而轻视甚至排斥异域法律文化交流。越是强调中国元素，聚力于中国自主法学知识体系和话语体系的建构，越能够清楚地知道：面对我们所关注和追求的法治目标，从更好发挥法治固根本、稳预期、利长远、保稳定的重要作用的角度来看，要求理论不断自我更新，才能为现行法及法政策选择提供合理解释和弥补法律漏洞的新的逻辑基础。倘无比较法的视野，倘无比较法背景下的理论体系、制度架构和思想观念为基础，那是难以有任何建树和进益的。党的二十大报告所论述的“守正创新”正是一种以我为主、为我所用的理论研究方法，这表明学界仍要以开放的视野来把握全球行政法学研究的脉搏。
我们面临的是世界百年未有之大变局，涉外法治和涉外法治人才培养得到高度重视和全面支持，这是可以理解的；其他方面的外国法、比较法同样十分重要。比如美国的生成式人工智能的发展不仅引发了外国数据法研究的热潮，也引发了对中国行政法学理论和体系的重大挑战。这些机遇与挑战是全方位的，从行政法的理念、原则到组织、作用、救济都面临着新的阐释和构建。如何打通推进外国法和比较法研究的渠道，建立和扩展平台，提升相关研究交流沟通的质效，亦是新时代的重要课题。本书设“比较行政法研究”专章，对多国征收补偿标准、“行政行为”概念在德国行政诉讼中的功能变迁、中国澳门特别行政区行政程序裁量控制、美国铁路制度体系以及日本民宿的法律规制等进行了针对性的介绍。
（三）行政组织法研究
行政组织法方面面临的课题比较多，尤其是行政主体理论和组织法体系都需要重构。党的机关和行政机关的相互关系，乃至党内法规的属性，都让我国行政法的理论与体系的构成要件发生了重大变化。既有的行政主体理论无法全部涵盖，使得行政组织的定位和职能需要重新确认和建构。
近年来的党和国家机构改革，对于中国行政法学来说，无疑是划时代的重大举措。一系列谋求政治主导行政的改革，虽然存在浓淡和强弱之别，但这些改革成果都是在中共中央作出深化党和国家机构改革的决定、提出深化党和国家机构改革方案的基础上，从中央到地方次第推开的。对这些改革举措及其效果进行总结和思考，应当是宪法学和行政法学的重要课题。近年来在行政组织法上的研究进展，也在很大程度上体现出公法学与行政学的协力色彩。长期以来，中国法学界对行政组织法的研究深度远没有对行政行为法和行政救济法的研究深入，尤其是公物法制这一领域，虽然有个别的体系性教科书进行了系统介绍，但依然处于薄弱状态。随着我国国家机构改革与监察体制改革的进一步深化，既有行政组织法体系面对迅速变化的社会环境显得有些难以招架。本书设置“行政组织法研究”一章进行专门论述，对党内法规、监察建议、行政评价以及行政容错机制等组织法领域的热点进行回应，亦对国有财产的征收使用进行论述，可望在很大程度上填补既有的理论空白。
（四）行政作用法研究
行政作用法，是行政法学研究体系中几乎可以称得上是核心领域的部分，应当予以高度重视和认真对待。中国行政法学界对行政行为论的研究由来已久，但多是个别、孤立的，对现有问题，尤其是新时代以来行政作用领域的主要问题的回应有限。传统行政法并没有将党的机关的公权力作用纳入其规制范围；而在党和国家机构改革之后，党的机关的行政作用越发凸显，比如电影管理、版权管理、宗教事务管理、网络安全管理等领域。因此，也应当将党的行政作用一并纳入作用法体系予以研究，其行政作用的形式与传统行政作用形式有何不同，都是行政作用法的重要课题。随着2021年《行政处罚法》的修订，行政执法权向基层组织转移已成事实，对我国基层治理能力提出的挑战也不能回避。行政执法活动与司法活动之间需要协同配合才能提升国家治理能力，因此当检察机关进一步加强职务犯罪侦查活动时，必须推动检察行政公益诉讼和行政监督检察建议等新型行政活动的开展。本书专设“行政作用法研究”一章，选择行刑衔接中行政违法行为检察监督机制、地方性法规的行政处罚设定权、行政机关在公共场所使用监控设备在内的多个角度，对行政作用与其他部门法作用的衔接以及行政自动化等新时代新问题进行回应，以求在既有理论框架下追求行政作用法的理论突破。
（五）行政救济法研究
基于权责一致性原则，决策者不承担责任，担责任者没有决策权，这会导致行政效率、行政的质量、行政的信度都受到严峻的挑战。因此，党的机关如果作出行政性的行为，那就应该纳入行政救济的范围。此外，作为化解行政纠纷的主渠道，行政复议在复议范围、管辖、被申请人确定、责任制度等方面的问题，仍需要进一步研究。作为“说最后一句话”的行政诉讼，在受案范围扩大、程序简化之后，还需对诉的基本概念与源流等基础问题进行探讨，对健康权的可诉性、行政规范性文件一并审查的关联性要件进行研究。作为新时代创新制度的行政违法行为检察监督机制应如何展开与完善，也是重要的课题。本书专设“行政救济法研究”一章，以行政纠纷实质性解决的手段为类型化标准，从行政复议、行政诉讼、行政检察监督三个方面进行了论述。
（六）行政法治案例评析凸显前沿问题
“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”以行政法理论为基础工具，对近年来具有广泛社会影响的案例进行评析，也是行政法治建设的应有之义。本书的最后一章为“行政法治案例评析”，选择了“毒芹菜案”“朱某诉甲市公安局行政处罚案”，对其涉及的法律要件与法治问题进行了深入剖析，并结合已有的理论工具，为执法机关在类似执法活动之中有效、合理地适用法律提出了建议。
三
中国行政法治的建设，是近代百年来代代行政法学人孜孜以求的目标与使命。而今，在习近平法治思想的指引下，全面贯彻落实党的二十大精神，扎实推进依法行政，切实推进转变政府职能，中国行政法治踏上了新时代新征途。当然，从对经典行政法学理论进行确认、承继和发展的角度来看，我们依然面临着党和国家机构改革为行政法学研究带来的诸多新课题，需要有良法善治的学术支撑，实现观念更新，以科学推进实践发展。
行政法治最关键的是要遵循政治、经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。经济的发展和繁荣需要行政法治的保障，需要公开透明的法治环境，需要用好行政规制的路径和手段，需要始终不忘权利保障和公益实现这一目的和任务，需要切实发扬理论联系实际的风气，合法合理科学有效地对新时代中国行政法的前沿问题作出回应。本书的每一篇文章都是作者研精毕智的结果，不仅表达了大家对行政法热爱的真情，而且体现出大家对新时代新使命新气象有了更加准确清晰、全面系统的认识和理解，展示了新时代年轻的中国行政法学研究中坚力量的风貌以及其大有可为的广阔发展空间。
天地有心，吾道不孤。我们将沿着这条既定的道路继续前行，陆续推出更多的研究成果，为新时代中国行政法体系的构建和发展完善贡献绵薄之力。当然，本书的尝试只是我们在这条转型之路上进行探索的初步成果，犹显稚嫩，难免存在这样或者那样的缺点和不足，敬请各位读者批评指正！
是为序。
杨建顺、刘艺、许兵、张步峰
2023年12月21日