下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
刘聪浩
（中国人民公安大学法学院）
当今中国正处于工业化中后期和城镇化加速发展阶段，生态环境安全形势日益严峻。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。我国生态环境保护中依然存在体制不完善、机制不健全、法治不完备等现实问题。其中，作为生态环境行政与司法保护的前提与基础，损失评估工作所表现出的制度缺陷较为突出。虽然我国早已开始试行生态环境损害赔偿制度，并且在《民法典》
以及相关规定中完善了相关制度，进一步凸显了环境资源的生态功能价值，促使赔偿义务人修复受损生态环境，但是依然存在诸多现实问题亟待解决。对此，理论有许多研究成果可供参考借鉴，涉及期刊、专著、译著、编著、报纸、学位论文、研究报告、法律汇编等多种表现形式。从内容来看相关研究整体上呈现如下特点：其一，研究重点从单一的环境污染和生态破坏带来的纯经济损失评估扩展到了对生态环境损害的评估；其二，生态环境损害赔偿的磋商制度与惩罚性损害赔偿制度在生态环保类案件损失评估工作中的适用已经成为热点；其三，如何处理环境侵权诉讼、环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼之间的冲突和衔接逐渐成为难点。具体来看，主要涉及如下几个方面。
明确生态环境损害的定义，才能明确生态环境损害评估的概念，才能为后续的生态环境损害评估修复、赔偿损失以及追究责任提供依据。从检索到的资料来看，我国许多学者都使用“生态损害”“环境损害”“环境权益的损害”等。李艳芳教授在其著作中使用的是“环境损害”，并定义为：环境权利人的环境权益损害范围，除了有财产和人身的侵害，也有环境以及其他权益的损害，既有财产损害也有非财产损害。
吕忠梅教授在其书中表明，环境损害与环境污染损害并不相同：前者主要是环境污染和生态破坏，即前者包括后者。
曹明德教授则将环境损害分为两种损害：生活环境破坏和生态环境破坏。
钱水苗教授等认为，生态环境损害就是指对整个生态系统的破坏。
余耀军教授认为，生态破坏是指污染、破坏行为对生态环境造成的难以恢复甚至是不可逆的损害。
从我国学者的研究中可以发现，他们当中的绝大多数人并没有使用“生态环境损害”这一概念，而使用的是“环境污染损害”的表述，将“环境损害”的致害原因简单归结到环境污染上，而忽略了生态破坏的致害作用，这也决定了他们研究内容上的局限性和片面性。生态环境损害区别于私主体的人身损害、财产损害，指向人类共有的环境利益；
区别于传统的侵权，环境公益和私益都有可能或者可能同时受到损害；区别于传统的救济路径，逐渐转向公法和私法协同救济的模式。
有学者认为环境私益由民法调整，环境公益则属于生态环境责任。在责任承担的先后顺序上，行政机关应当首先承担公法责任，其余由民事公益诉讼补充。
强化公法请求权，可以发挥行政效率优势；进行诉前磋商，能够高效完成损害赔偿和修复。
我国理论界和在实际工作中往往习惯于将经济损失分为直接经济损失和间接经济损失，但不同部门对直接经济损失和间接经济损失的统计范围有一定差别。我国的环境污染事件损害是指环境污染事件发生过程中或发生后造成的各类损害，包括污染环境行为直接造成的区域生态环境功能和自然资源破坏、人身伤亡和财产损毁及其减少的实际价值，也包括为防止污染扩大、修复或恢复受损生态环境而采取的必要的、合理的措施而发生的费用，在正常情况下可以获得利益的丧失，污染环境部分或完全恢复前生态环境服务功能的期间损害。有学者认为从生态系统服务的角度看，任何有损生态系统为人类提供各类服务价值的行为都可以纳入环境损害评估范围。
另一些学者基于国内外经验，结合我国的实际工作情况，本着坚持科学性、简明性、可操作和循序渐进的原则，设计了全面完整和近期可操作的两套环境损害评估范围：前者主要从保证评估范围架构的完整性的角度出发，将环境污染事件可能造成的损害全部考虑在内；而后者则主要从近期可操作的角度出发，将评估方法相对成熟、可能纳入赔偿范围的损害考虑在内。全面完整的环境污染事件损害的评估范围包括：人身损害、财产损害、生态环境损害、应急处置费用、调查评估费用、污染修复费用、事件影响损害和其他应当纳入评估范围内的损害；近期可操作的环境污染事件损害包括人身损害、财产损害、应急处置费用、调查评估费用与污染修复费用。
廖兵兵、叶榅平将视角聚焦在海洋生态环境上，他们认为在新发展阶段，实行最严格的损害赔偿制度是建设生态文明的必然要求。于海洋生态环境损害赔偿而言，生态文明要求赔偿范围应当统一并且合理。海洋具有与陆域不一样的特点，海洋生态环境损害赔偿与陆域生态环境损害赔偿相比有其特殊性。现行法律及国际公约中对海洋生态环境损害赔偿范围的规定有矛盾之处，司法实践中对赔偿范围的认定亦不一致。海洋生态环境损害赔偿的特殊性致使海洋生态环境损害赔偿范围不宜直接适用《民法典》的规定。在论证海洋生态环境损害赔偿的权利基础之上，提出应以海洋自然资源国家所有权重构海洋生态环境损害赔偿范围，并指出在生态文明视域下重构海洋生态环境损害赔偿范围的路径。
随着研究的深入，许多学者对我国的环境损害评估制度存在的问题进行了更进一步的研究。在管理制度层面，易斌、朱忠军、刘平等学者主张加快建立我国环境污染损害鉴定评估管理制度，建议明确管理责任主体，分离环境损害评估机构和环境监测单位。
陆军、张红振、於方提出了完善我国环境损害评估监管机制的方法，从司法、行政、自身和社会四个方面着手，建立起环境损害评估监管机制；建议生态环境部和司法部合力监管，形成“二元二级”监管模式。
王江、魏利青、崔高莹详细说明了我国对于环境损害评估机构在监管层面的不足，并提出了完善措施。
虽然我国学者对我国环境损害管理制度的完善都提出了自己的见解，但是仔细分析就会发现我国的大部分学者提出的建议多具有基础性和原则性的特点。从我国现行的环境损害评估管理制度的现状来看，有一些建议并不符合我国的现状，因为很多建议偏于理想化，并不符合实际；按照其中的一些建议来完善的话，会带来巨大的工作量，可行性较低。
在评估主体层面，曹锦秋、王兵建议从四个方面入手来完善我国的环境损害评估主体制度：评估主体资格的明确、评估专家库的管理体系的完善、评估主体的法律责任的承担、评估主体行为的监管。
张雪姬、张振锋强调了公众加入环境损害评估活动的重要性：公众参与环境损害评估鉴定工作，有利于事件的调查评估和赔偿修复方案的确定。
我国目前的生态环境损害评估主体地位仍然不是很明确，国内对于评估主体的研究内容较少，仍需要进一步完善。
在评估技术和评估方法层面，张红振、王金南、牛坤玉等学者以我国的环境损害评估程序的现状为基础，指出目前我国的环境损害评估程序仍然缺乏科学规范性，主张我国应该建立一个详细科学的环境损害评估程序。
於方、张红振、牛坤玉等学者从评估范围和评估方法入手，主张应扩大环境污染的评估范围，把对自然资源、生态环境服务功能的损害纳入评估范围之内。
张衍燊、徐伟攀、齐霁等介绍了我国现行的评估方法——虚拟治理成本法在司法实践中的现状和不足，仍存在适用情形不明确、单位治理成本确定难、调整系数构成不合理等问题。
我国大部分学者介绍的评估技术和评估方法都是针对人为因素造成的生态环境损害提出的，对于非人为因素的生态环境损害评估方法较少有学者研究，这部分仍然需要完善。
在评估资金层面，於方、刘倩、齐霁等主张吸取国外经验，建立环境损害基金制度，探索与中国实际情况相符合的环境责任保险投保模式，并特别提出对于矿区的生态环境保护，特别设立矿区的生态环境损害修复资金制度。
曹东、齐霁主张从两个方面来完善资金制度：环境损害赔偿资金制度和社会分担机制；采取多种形式的资金保障；全面结合环境污染责任保险、政府划拨基金、企业基金等多种形式，开拓环境税费与罚款、责任方赔偿金等多种资金来源，以此使得公众在未来受到环境损害时能够得到有效赔偿。
国内学者所提的建议多针对资金的来源渠道，对于资金的使用和监管并没有过多地谈及。
生态环境损害评估方法开展环境损害评估和进行赔偿时面临着各种困境，如无人认领的纯生态损害部分无法求偿。而运用生态文明与环境损害之间的关系，可解决环境损害评价存在的难题。
生态环境损害评估方法主要使用替代等值分析法和环境价值评估法。《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》规定了各种评估方法的适用条件和选择原则。简要来说，生态环境损害鉴定评估方法包括替代等值分析方法和环境价值评估方法，适用上优先选择替代等值分析方法。如果不能满足替代等值分析方法的基本条件，可以考虑采用环境价值评估方法。
替代等值分析方法以“恢复受损的生态环境”为目的，要求恢复具有同等或可比的类型和质量，包括资源等值分析法、服务等值分析方法和价值等值分析方法，该方法也处于理论研究阶段，实际案例的应用较少。刘文全、贾永刚、卢芳采用海洋生态服务功能损失评估法对渤海石油平台溢油造成的海洋环境容量损失、生态服务功能损失和天然渔业的损失进行生态环境损害评估。
温艳萍、吴传雯构建了海洋溢油生态环境损害评估模型对海洋的生态系统服务功能价值损失和海域环境容量损失进行评估。环境价值评估法把生态环境的价值转换成可量化的商品、服务、偏好、成本的货币形式，包括直接市场价值法、揭示偏好法、效益转移法和陈述偏好法。
张飞、塔西甫拉提·特依拜、丁建丽等通过恢复费用法计算治理盐渍化的成本评估土壤盐渍化的生态环境损害。
蔡锋、陈刚才、彭枫等基于虚拟治理成本法评估泄漏混合废水的生态环境损害。
兰绍清从应急处置费用、污染修复费用、功能损失费用3个方面对生态环境损害进行评估。
条件价值法亦可称权变估值法、意愿价值法等，是一种典型的陈述偏好法。该方法通过调查、问卷、投标等方式来了解人们对环境资源保护或恢复的支付意愿或接受补偿意愿，以此来表达环境资源的经济价值，是国际上用于评估环境资源非使用价值的经典方法。
环境损害司法鉴定和生态环境损害鉴定评估中存在共性问题。对于鉴定技术，学者指出量化评估技术采用替代等值分析和生态环境恢复技术分析。其中环境恢复技术分析在运用过程中侧重人工修复，对自然恢复与人工促进自然恢复的关注度不高。
大气环境损害调查、环境损害基线确定、环境损害因果关系判定、环境价值评估等均面临技术难点。要解决上述问题，应当进行现场勘查，加强环境监测；
参照国内外的标准数据；综合多种技术，强化因果关系的鉴定；规范虚拟治理法在环境公益诉讼中的使用，提高鉴定评估工作的科学性、规范性和可操作性。
虽然相关技术工作人员在不断提高和完善技术，尝试提出各种解决办法，但是现实操作的复杂性和技术水平的局限性仍旧不能忽视。
生态环境损害赔偿诉讼数额是生态环保类案件损失评估工作中的重点之一。有学者认为生态环境损害赔偿金额的确定主要根据生态环境损害鉴定评估的结果确定，并且在参照评估结果的基础上，一方面应考虑世界自然遗产的珍稀性、行为人行为造成后果的严重性和社会影响的广泛性，另一方面兼顾行为人的经济条件、赔偿能力和过错程度等因素，综合确定赔偿数额。
也有学者指出为减少烦琐的鉴定环节，保障权利及时得到救济，法院可以通过类比等方式酌定相关费用。如类比污染因素的种类、浓度、污染区域的特性以及恢复的难易程度等属性相似或者根据举重以明轻的原则类比属性更为严苛的污染事件中鉴定结论直接计算出案涉污染行为的损害赔偿数额及修复费用等；亦可综合污染行为的持续时间、污染情节的轻重以及污染行为人的主观恶性、违法所得等因素径行酌定生态环境修复期间的服务功能损失费。
对于专业性问题的质证，我国坚持专家辅助人制度和鉴定人制度共存。该模式在学界存在争论。持否定观点的学者认为，鉴定意见与专家意见之间没有先天优劣之分，应当将二者统一为专家意见。
持肯定观点的学者认为，兼顾中国国情需要对我国司法鉴定模式进行改革，引入专家证人制度是正确的改革方向。
诉讼留白，直接影响专家辅助人在诉讼中作用的发挥。
学者们指出了专家辅助人制度的局限；质证意见不易被采信，启动无限制，质证手段单一，责任难追究，需要规范编制专家辅助人名册，制定专家辅助人收费标准，明晰责任
，解决方案有待诉讼实务进一步核验。
生态环境损害赔偿磋商制度的确立，提供了以柔性方式修复受损生态环境的效率性路径。我国立法上未对损害赔偿磋商制度进行具体设定，却激励了各地对磋商案件的大胆探索，加快了完善磋商机制与程序的现实诉求。磋商制度法律定位的核心是制度性质界定。时至今日，学界主要存在四种观点。第一种观点认为，磋商为私法性质，政府作为生态环境损害赔偿权利人，是以自然资源所有者代表身份与赔偿义务人进行磋商，赔偿权利人不是命令式的治理生态环境损害，而是作为生态环境的代表者，双方系平等、互不隶属的民事主体身份，磋商赔偿协议的签订自愿、平等；
第二种观点认为，生态环境损害赔偿磋商公法属性明显，从启动到磋商的终结，具有强烈的行政主导性，签订的磋商赔偿协议属于行政契约，磋商协议与行政契约在构成要件上具有高度契合性；
第三种观点认为，磋商属于协商行政，具有共治、善治的色彩，为超越公私法的二元区隔的融贯性解答；
第四种观点认为，磋商属于行政事实行为，不以行政主体能动地追求积极法律效果为特征，磋商中的行为主体并无意思表示，程序性及合法性要求也很宽松。刘倩表示，没有行政部门的能动干预，仅有赔偿义务人和其他利益相关者的参与，根本无法启动磋商机制，磋商机制则会因为没有强有力的组织者而失去价值，生态环境损害赔偿磋商仅具有“协商”的外壳，本质是行政权的行使。
潘佳认为磋商制度宜采用双阶层的解释论，该解释论将磋商制度置于包括磋商协议与含磋商协议在内的整个磋商程序中进行讨论。即磋商协议为私法属性，整个磋商程序为公法属性。
何璐希认为应当以明确磋商协议的行政法律属性为逻辑起点，秉持诚实守信与实现正当预期利益为原则，根据不同主体的反悔情形设置不同的应对程序，生态环境损害赔偿制度才能真正发挥其修复与赔偿生态环境损害的制度价值与功能，才能够称其为一项精巧的环境治理制度安排。
还有其他学者从别的角度对生态环境损害赔偿的磋商制度进行论证。如陈俊宇、徐澜波主张现有民事协议说存在磋商性质无法契合纠纷解决“程序”的问题，故难以在《民事诉讼法》和环境法典（尚需编纂出台）中找到合理定位。现有学说观点需要进一步补强与丰富：一方面，民事协议说既契合了生态环境损害赔偿磋商政策的目的，亦可实现《生态环境损害赔偿制度改革方案》与《民事诉讼法》所规定的救济程序的衔接，从而凸显民事实体法与程序法衔接后司法救济的积极效果；另一方面，需要在环境保护基本法律（如环境法典）中明确生态环境损害赔偿磋商协议的民事协议性质，以弥补生态环境损害赔偿磋商在法律中的性质缺位。基于此，才能正确认识生态环境损害赔偿磋商协议的实体性质和拘束力司法程序救济的效果。
。宋亚容、汪劲通过归纳比较生态环境损害赔偿磋商成败的典型案例，分析现阶段影响生态环境损害赔偿磋商达成一致的主要原因，其认为健全完善生态环境损害赔偿磋商规则的立法建议应当统一规定确立生态环境损害赔偿磋商的实体和程序规则，优化磋商鉴定评估规则并创新生态环境损害赔偿责任承担方式，事先邀请赔偿义务人参与生态环境损害鉴定评估和修复方案的编制，对赔偿义务人实行“先赔后罚”和“先民后刑”的责任承担机制。
采用类似方法的学者还有黄蕾。
而刘惠明、浦瑜悦将视角聚焦到《生态环境损害赔偿制度改革方案》，认为该方案转变传统行政管理理念，将磋商作为强制性诉前程序，以“协商共治”方式创新环境治理，取得显著成效。但因磋商制度不够完善、缺乏细化规定和统一实践规则，在实践中陷入困境。针对磋商索赔主体局限、缺乏公众参与、与公益诉讼存在诉权冲突等突出问题，结合司法实践，从磋商前期准备、进行、终结三个阶段，分别对磋商原则、启动方式及磋商协议签订、审查与救济等方面进行深入探讨和分析，提出具体法律建议，以期磋商制度更具合理性和可操作性，更好地解决生态环境损害赔偿纠纷。
自《民法典》和《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》生效以来，生态环境损害赔偿诉讼中能否适用惩罚性赔偿，一直是我国理论界和司法实务界争议的焦点。一般认为，惩罚性赔偿仅适用于私益侵权诉讼领域，公益诉讼不宜适用。在我国，环境公益民事诉讼应定位为公法上的客观诉讼，不应适用惩罚性赔偿；生态环境损害赔偿应遵循私法上损害扩张的逻辑，定位为私法上的准客观诉讼与纯客观诉讼混合的特殊诉讼类型。是否能够适用惩罚性赔偿，需要对诉讼利益的类型进行甄别，在个案中进行判断。在刑事附带民事的生态环境损害赔偿案件中，应禁止适用；在民事案件中，“纯生态损害”部分，因其发生了私益与公益的混同，属于复合型利益，不能适用；对于仅判处“主观的、集体的”生态系统服务功能损失的赔偿，生态环境永久性损害造成的损失部分，因其已具有惩罚功能，与惩罚性赔偿的功能呈现同质化，不能适用；对于修复服务功能丧失的损失赔偿，需判断是仅为填补功能还是填补与惩罚功能并存，在已包含惩罚功能的情况下，不能适用。因此，惩罚性赔偿在生态环境损害赔偿中适用的空间非常有限。
惩罚性赔偿制度引入环境侵权领域体现了《民法典》对环境保护问题的回应，也是《民法典》绿色原则的重要体现。环境侵权惩罚性赔偿的构成要件由主体要件、主观要件、行为要件、结果要件和因果关系要件组成。
对于惩罚性损害赔偿如何在生态和环保类案件损失评估的工作中适用，学界现有持赞成观点的“肯定说”和与之相对的“否定说”。两种观点看似有着多重对立，但分歧之根本是对“惩罚是否过重”的问题有不同认识，分别代表着保护环境和保护行为人合法权益两种立场。两种观点均有不足之处，更为恰当的路径是以“肯定说”为基础，兼采“否定说”观点，提出“限制说”。“限制说”应提出体系和文义相一致的规范解释路径，正确定位惩罚性赔偿的功能，通过一事不再罚解决重复处罚的问题。在“限制说”之下，司法解释条款还应当注意尊重行政权的优先性、防止行政机关规避职责、合理确定惩罚性赔偿金数额等问题。
有学者认为现行惩罚性损害赔偿难以实现侵权法的目的，尚未弥补补偿性损害赔偿的缺陷，并且不利于权利意识的培养。主张适当扩大惩罚性损害赔偿的责任类型适用范围。
有学者认为虽然《民法典》第1232条规定了环境侵权惩罚性赔偿责任制度。但是该条关于构成要件、法律效果和赔偿权利主体的表述存在诸多模糊之处，在未来的司法实践中，应对此加以构造性解释，完善对故意、违法性、严重后果认定的解释，完善对惩罚性损害赔偿计算标准自由裁量基准的解释，完善对赔偿权利主体的扩大解释，提高该条款的可操作性，充分发挥其惩罚和威慑功能。
黄忠顺认为《民法典》第1232条是实质化了的形式性实体请求权，特定被侵权人原则上应当通过个别诉讼的形式提出惩罚性赔偿请求。为解决生态环境损害补偿性赔偿请求权难以完全行使问题及遏制恶意污染环境、破坏生态行为，立法机关应当为国家规定的机关或者法律规定的组织另行创设形式性公益损害惩罚性赔偿请求权，并实行私益损害惩罚性赔偿与公益损害惩罚性赔偿“双轨制”。李艳芳、张舒认为，从《民法典》第1232条规定惩罚性赔偿的目的来看，该条应当适用于生态环境损害赔偿。生态环境损害惩罚性赔偿的功能既包括对生态环境承载的精神和文化价值提供填补性赔偿，也包括对故意违法者给予应得的惩罚以及对严重的污染环境和破坏生态行为进行完全威慑。生态环境损害惩罚性赔偿责任以侵权人的主观故意、行为的违法性以及严重的损害后果作为特殊的成立要件，彰显出侵权行为的应受谴责性，也是施加惩罚性赔偿的依据。基于侵权责任的性质、环境侵权的特殊性、赔偿金额计算的技术性要求以及为确保生态环境损害惩罚性赔偿之完全威慑功能的实现，确定赔偿金额的原则是消除侵权人因此获得的利益，使侵权人得不偿失。生态环境损害惩罚性赔偿责任应当作为一项补充性的威慑机制，从而避免惩罚性赔偿的滥用。在行政处罚或刑罚已经实现威慑要求时，可以选择不适用惩罚性赔偿；在需要适用惩罚性赔偿时，赔偿数额的确定应综合考虑所有公法和私法上的金钱责任。
宋海鸥、杨宇静梳理了惩罚性赔偿规则在不同法律制度中适用范围和适用条件的差异性，并进一步分析惩罚性赔偿在生态环境损害救济体系中所具有的特殊规则和功能定位。在缺乏生态环境领域部门法配套的情况下，《民法典》中惩罚性赔偿规则的适用应基于生态环境的公益性而适当扩大请求权主体范围，基于严格法定性而明确举证责任负担和证明标准，基于生态环境要素的特殊性而完善多样化的赔偿内容和计算方法。
冯嘉从解析最高人民法院颁布的法释（2022）1号司法解释规定出发，其认为在生态环境损害赔偿中适用惩罚性赔偿制度有其合理性，但将惩罚性赔偿运用于生态环境损害赔偿，有可能使生产型企业承担过重的赔偿责任，从而对实体经济发展和国民经济稳定运行造成妨碍，这与我国宏观经济形势和国家的宏观经济政策不相适应。因而对惩罚性赔偿能否适用于生态环境损害赔偿案件的问题，应持高度谨慎的态度，由法官根据案情并结合国家宏观经济形势和经济政策综合考量。
环境责任保险在维护社会公众利益方面起到了非常重要的作用，具有较强的公益性。其应该以强制性环境责任保险为主，以国家环境损害补偿救济为辅，并以环境公益诉讼机制为程序保障。
窦海阳指出了侵权损害论的局限并且对环境损害论的建构提出了观点，他认为要从根本上应对危机，需突破侵权损害论，建构专业的环境损害论体系。整体主义环境哲学的渐受与法学理论对生态系统的重视，为环境损害论确立了保护对象——“生态系统完整性”。社会组织结构体现为弥散式团结，作为承载者的保险、基金等中介组织成为分担损害的主力。与个人消极对抗侵害不同，中介组织具有积极抵御风险的能力。
周珂、刘红林从银行的角度阐述构建环境责任保险的方式，他们认为面对日益严重的环境污染，我国应建立环境侵权责任保险制度并可以引进巨灾风险证券化等制度，以更有效地分散风险。对于突发性环境侵权行为的责任保险应作为商业保险看待，对于持续性环境侵权的责任保险应作为政策性保险看待。我国环境侵权责任保险制度的实施应采取分步走的策略即先承保突发性的环境侵权行为，待条件成熟时再承保持续性的环境侵权行为。针对环境侵权的危险性、突发性、持续性等因素，应采取强制投保和自愿投保相结合的方式。在给予受害人赔偿时，应实行责任限额制。
竺效教授认为2014年修订通过的《环境保护法》仅增加了鼓励投保条款，尚无法满足现实需求。针对现有分散立法模式的缺陷、借鉴国际先进经验，主张应加快制定我国环境污染责任保险单行法，他阐述了制定环境污染责任保险单行法的必要性，介绍了境外环境污染责任保险的单行立法经验，并对《环境污染责任保险法》的框架结构进行了设计。
李祎恒、张百香也认为应当设立强制性投保模式，在投保人、承保人以及监督人等方面作出合理且明确的规定，以及充分发挥政府的作用，尽快完善与落实环境责任保险制度。
因污染环境、破坏生态而引发的损害有两种类型：第一，对他人人身、财产等私人利益的损害；第二，对生态环境本身的损害，即对生态环境公共利益的损害，又被称为生态环境损害或纯生态损害。
将因污染环境、破坏生态引发的民事责任分为生态环境损害责任和传统的生态环境私益侵权责任，在我国学界已经达成共识。有学者认为生态环境损害责任作为一种与传统的污染环境和破坏生态导致的他人人身、财产损害的侵权责任相区分的责任，是以生态环境损害概念的提出为基础的。生态环境损害，在理论上被界定为“与环境侵权造成的人身损害和财产损害并列的，单纯生态环境遭受的损害”。
还有学者认为生态环境损害是与人身、财产损害并列的一种独立的损害形态，这种区分标准强调生态环境损害的损害内容的独特性，即是对生态环境权益本身的损害。生态环境损害完全独立于人身损害和财产损害。就独立于财产损害而言，生态环境损害发生于无所有权受侵害的情形，如大气的污染，或者发生于所有权受侵害后财产损害赔偿不能弥补的部分。
而徐以祥教授认为生态环境损害责任是指对生态环境本身损害的侵权责任，其是对生态环境公益进行救济的侵权责任；而传统的生态环境私益侵权责任是因污染环境和破坏生态导致的他人人身财产等权益损害的责任，是对私人人身、财产及其他权益（包含环境权益）进行救济的制度。生态环境损害是有特定含义的狭义概念，指向的是生态环境本身这一环境公共权益的损害，并不是广义的与人身、财产损害相并列的生态环境权益损害。
王灿发、张天泽认为公法机制与私法机制的平衡与协调，是环境法治建设的重要课题之一。《民法典》的生态规范即以绿色原则为指导的环境法规范的入典是其一大特色，它为民事主体参与各类民事法律关系涂上了一层“经济人理性”色彩。该法典以《宪法》中的环境条款为依据设置相关环境条款，具有规范性内涵和独特的功能，即在构筑以《民法典》为中心的民法规范体系时，通过专章和相关条款的方式规定了对环境权益的保护。《民法典》倡导民事主体树立生态环境理念，明晰生态环境损害责任，在物权、合同、侵权责任方面具有体系规范功能。在环境法治建设中应充分发挥民法典的私法规制优势，实现民法典生态化下与环境法规范的有效衔接与充分的协调。
从对司法实践案例的实证分析来看，我国所构建的社会组织提起的环境民事公益诉讼、人民检察院提起的环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼、地方政府作为赔偿权利人提起的生态环境损害赔偿诉讼、人民检察院提起的刑事附带环境民事公益诉讼等诉讼类型，在诉讼程序衔接上存在冲突问题。
一些学者认为生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼存在既有联系又有区别的关系，二者相互配合与补充，共同维护生态环境公共利益。二者的诉讼目的是一致的。即，二者都是对“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”提起的民事诉讼，目的均是维护生态环境公共利益。但二者具体诉讼性质不同、提起诉讼的条件不同。其主张赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼，在生态损害赔偿制度规定适用范围外的部分，社会组织有权提起环境民事公益诉讼，人民政府不提起生态环境损害赔偿诉讼。
一些学者认为生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间存在高度相似性，其实质上是一种竞合冲突。其主张二者的衔接适用易产生一案两诉浪费司法资源和衔接程序不当、威胁环境民事公益诉讼存留等问题。以类型化思维处理两诉关系是二者衔接适用的题中应有之义，在规避现有制度弊端的基础上，考虑将两诉进行适当调整后仍保持独立，发挥各自制度的优势以达到救济目的；待制度发展成熟后可通过协调生态环境损害赔偿制度进入环境民事公益诉讼来厘清两诉的分工和衔接，以更好地完善衔接路径，发挥制度合力，共同救济环境损害。而从根本上解决两诉衔接的制度问题，需要在民法生态化背景下，结合环境法与生态化民法典，发展系统化、整体化的法律救济制度，以回应生态环境保护的需求。
一些学者认为将生态环境损害赔偿诉讼默认为环境公益诉讼的“前置程序”似乎欠妥。从功能定位等方面考量，在立案受理阶段，不应赋予生态环境损害赔偿诉讼以优先地位，而应该按照“先提出先受理”原则处理。并认为在法院审理阶段，优先审理生态环境损害赔偿诉讼的审理原则并不合理，司法实践有必要由这种审理模式向“先受理先审判”模式转变。
一些学者认为在理顺生态环境公益诉讼与损害赔偿诉讼衔接机制过程中，应当明确生态环境损害赔偿诉讼的公益属性；磋商作为行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，检察机关可以通过检察建议的方式予以督促；不应完全坚持生态环境损害赔偿诉讼优先论，应当有条件地划定例外情形，可以在磋商未果后赋予行政机关选择商请社会组织或检察机关提起生态环境民事公益诉讼的权利；检察机关作为法律监督机关，应作为后顺位的生态环境公益诉讼起诉主体，主要通过支持起诉、协商调解等方式参与到生态环境损害赔偿诉讼中。
还有学者认为应将生态环境损害赔偿诉讼的功能界定为“赔偿性”功能，将环境民事公益诉讼的功能界定为“赔偿性”功能和“预防性”功能相结合，并以后者为主，环境民事公益诉讼发挥赔偿性功能是以实现补充行政机关提起赔偿诉讼不足为目标。
而潘牧天教授认为应当充分考量生态环境损害后果的不同程度，选择不同的诉权适格主体：达到严重损害程度的损害由政府提起诉讼，其他较轻的损害则由社会组织提起诉讼，二者均未提起诉讼时则由检察机关代位诉讼。对于达到严重损害后果构成犯罪的侵害行为，应前置设立诉前磋商机制，根据磋商结果，决定提起刑事诉讼，或提起刑事附带民事公益诉讼的方式予以后续接驳衔接。
蔡颖慧、卢静还从环境民事公益诉讼的检察权定位及运行的角度出发，认为环境民事公益诉讼作为新时代人民检察院履行法律监督职责的重要领域，对于推动检察职能全面协调充分发展具有现实意义。环境民事公益诉讼具备吸收生态环境损害赔偿诉讼的法理依据和实践基础。检察权在广义的法律监督定位下，分为审查权、起诉权、狭义监督权三项权能。环境民事公益诉讼检察权基于公共利益代表和诉讼担当定位，以起诉权为显性权能，应避免凭借狭义监督权获得明显不当的诉讼优势地位；基于生态环境治理规律，以实现受损法益填补和生态环境修复为诉讼目的，并探索预防性环境民事公益诉讼制度，恪守检察权必要的谦抑性。构建以人民检察院支持起诉为主的环境民事公益诉讼检察权运行机制，人民检察院与政府系公益诉讼法定代理关系，当政府因特定事由不适宜作为公益诉讼原告的，由人民检察院履行“代位权诉讼”职责自行提起公益诉讼。同步构建人民检察院对环境刑事附带民事公益诉讼的一体化办案机制，建立相对统一的法律适用标准，将全面介入引导侦查取证与政府协同取证相结合，将赔偿磋商与人民检察院履行审查批捕、公诉等职能有机衔接，并对附带提起或另行提起环境民事公益诉讼进行风险甄别。
同时，王慧从我国环境民事公益诉讼的设计及其实践看，其发挥了环境行政司法执行的功能，如此方可合理解释环境民事公益诉讼案件对行为违法性和环境行政的强调，有效协调环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的关系。环境民事公益诉讼使法院一定程度上参与环境行政执法，在我国大力推行环境司法专门化的时代背景下，法院有资源和能力处理涉案环境事务，不会替代传统的环境行政执法机构。为了有效发挥环境民事公益诉讼的司法执行功能，应当适度扩张而不是严格限制环境保护非政府组织的范围。在尊重环境行政机构执法自由裁量权的原则下，环境民事公益诉讼与环境行政执法应有效衔接，通过行政答复制度或诉前通知等待制度来强化环境行政参与是可选方案。
第20条规定的刑事附带民事公益诉讼，是指检察机关在对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，一并向法院提起附带民事公益诉讼。刑事附带民事诉讼是公法上刑罚权与私法上请求权的结合。刑事附带民事公益诉讼主要是刑事诉讼与民事公益诉讼的结合，从学理上看，刑事附带民事公益诉讼属于刑事附带民事诉讼。但就目前《刑事诉讼法》第101条规定的刑事附带民事诉讼与该解释第20条规定的刑事附带民事公益诉讼来看，检察机关提起刑事附带民事公益诉讼与刑事附带民事诉讼在权利归属、责任认定、责任承担等方面都存在一定的差异。
有学者不赞同“先行后民”，譬如汤维建认为刑事附带民事公益诉讼逐渐成为司法保护公益的常态性诉讼形式，是同时实现刑法目的和公益诉讼制度目的的最佳诉讼形式。但是刑事附带民事公益诉讼的立法规范尚属空白，司法实践和理论探讨中对此也缺乏重视。因此，应当修改《刑事诉讼法》将刑事附带民事公益诉讼上升到立法高度进行规范。刑事附带民事公益诉讼中无须规定诉前公告程序，被告主体不必保持绝对的一致性，案件管辖应当根据“就高不就低”的原则确定由中级人民法院管辖，审判组织不是非要采用7人合议庭制不可，审判顺序应当是刑事案件和公益诉讼案件并行交错而不是“先刑后民”等。
刘艺教授主要研究刑事附带民事公益诉讼的协同问题，经过发展，我国刑事附带民事公益诉讼实现了较好的模式协同。但在机制层面，我国刑事附带民事公益诉讼还需加强提起依据、受案范围、管辖、责任方式以及程序方面的协同，他认为从统一适用法律、诉讼力量均衡分配与成本效益等角度，可以更加合理地配置社会组织与检察机关保护公益的力量。在法律明确规定检察机关可以提起民事公益诉讼的案件领域，可以让检察机关享有优先的协同办理案件选择权。
周新认为应当在承认刑事附带民事公益诉讼独立价值的基础上，一以贯之坚持“刑主民辅”总原则，理顺刑事附带民事公益诉讼起诉主体、被告主体、责任承担等争议问题，以期最大限度地发挥刑事附带民事公益诉讼之作用。
谢小剑教授以裁判文书为样本对刑事附带民事公益诉讼：制度创新与实践突围展开研究。他主张刑事附带民事公益诉讼制度应当纳入刑事诉讼法的立法中，对于涉嫌犯罪的行为，刑事附带民事公益诉讼有其独特的价值，应提倡通过刑事附带民事公益诉讼的方式，借助公安机关强制侦查的力量，解决公益诉讼难的问题。
张佳华认为刑事附带民事环境公益诉讼作为刑事诉讼与民事公益诉讼的复合之诉，在实践中发挥着重要效用，但其实施过程中存在程序设置不足、证明责任及证明标准模糊、生态修复赔偿金裁判混乱、监管不力等问题，需通过程序重塑加强顶层设计，包括规范刑事附带民事公益诉讼的提起主体、启动条件，构建多元化提出主体、刑民二元性的诉讼证明标准、多方主体并存的举证机制；在附带民事责任承担方面，建议设立专项基金、确定收取主体、完善赔偿金监管制度，为污染环境行为的有效惩治提供程序保障。
整体来看，关于生态环保类案件损失评估工作，虽然理论界有较为丰富的相关研究成果，但是依然属于新兴研究领域，国内外较为缺乏具有针对性与深入性的研究成果。从检索到的国内文献资料来看，国内学者大多将重点放在环境损害评估技术层面的研究上，在分析域外国家的值得学习的经验时，也大多是从评估技术层面进行分析介绍，在生态环境损害评估的法律责任追究、评估主体的组成、评估资金的使用和监管等方面关注较少。生态环境损害评估制度研究，是在已有的环境损害评估理论基础上不断深化，旨在构建出适应评估发展需要的制度规范，为生态环境损害评估的司法实践提供完善的制度保障。从研究状况来看，如下几个方面尚存薄弱之处，不够深入且不够丰富，值得重点研究。
首先，关于生态环境损害赔偿磋商协议的法律性质。对于生态环境损害赔偿磋商协议的法律性质，实务界与学术界均存在不同的认识。
一方面，实践中对生态环境损害赔偿磋商性质未能达成统一认识。自《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》确立生态环境损害赔偿磋商制度以来，虽然通过磋商方式解决了大量的生态环境损害赔偿纠纷，但是到目前为止，还没有一部法律或者规范性文件明确生态环境损害赔偿磋商的性质。另一方面，理论上对生态环境损害赔偿磋商性质未形成共识。实践中对生态环境损害赔偿磋商协议法律性质的认定不够重视，究其根由乃是理论界尚未对该协议的法律性质形成较为一致的认识。从学理上对生态环境损害赔偿磋商协议法律性质予以科学界定，不仅关乎该磋商制度应有功效之发挥，而且是该项制度相关规则设计之逻辑起点。
其次，关于生态环境损害赔偿的法律属性。对于生态环境损害赔偿的法律属性定位不清，适用惩罚性赔偿的法理不足。对此，至少有三个方面需要进一步研究：（1）明确生态环境损害赔偿的体系定位。
在我国生态环境法律责任体系结构中，需要将生态环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿两项制度合理定位，各司其位，这也符合《民法典》《民事诉讼法》等上位法对其区别设计的原意。我国公益诉讼制度类似于法国检察机关或具有“重大事业资格”的社会团体所提起的社团诉讼模式，并一直遵循公法路径进行设计。司法实践中，生态环境民事公益诉讼制度呈现出客观诉讼的特征，这一保护“公益”的公法制度显然不能适用《民法典》的惩罚性赔偿。反之，生态环境损害赔偿的定位一直存在较大争议，这一制度显然移植自法国的生态损害制度，除了对起诉资格基于本土需求做出了一定的限制和顺位安排外，对生态环境损害的定义，赔偿范围等规定均非常相似。法国以及其他欧洲大陆法系国家并不接受惩罚性赔偿，与其民法传统密切相关，显然，法国生态损害制度也不适用惩罚性赔偿。我国生态环境损害赔偿司法实践中则大量适用了惩罚性赔偿，可能造成理论解释与司法实践的脱节。学术界围绕生态环境损害赔偿是公法路径还是私法路径展开了诸多讨论。（2）厘清惩罚性赔偿纳入环境民事公益诉讼的理论基础。
在我国环境保护领域，私人执法具体表现为环境民事公益诉讼制度。近年来，在生态环境压力日益凸显、传统公共执法模式功能受限的背景下，我国对各类通过诉讼进行的、为保护环境公共利益的环境法执行方式进行了探索，建立了包括环保团体提起的环境民事、行政公益诉讼，索赔权利人提起的生态环境损害赔偿民事公益诉讼，检察机关提起的环境民事、行政公益诉讼等一系列诉讼制度。在我国现有制度语境下，环境民事公益诉讼制度本质上就是私人执法在环境法领域的具体体现，具有私人执法所固有的特点，追求私人执法所欲实现的价值目标。并且惩罚性赔偿（punitive damages）和私人执法均是英美法的舶来概念。两者都滥觞于“公私交融”“公私合作”的时代，都体现了相似的时代印记，两者之间存在内在的价值契合。价值上的契合为在环境民事公益诉讼（私人执法）中引入惩罚性赔偿奠定了必要的基础。现行法律制度下，私人执法和惩罚性赔偿体现出借助私法手段实现公共政策、保护公共利益的特点。私人执法着重强调以私人提起民事诉讼的方式，实现以维护社会公共利益为目的的公共政策和法律；而惩罚性赔偿则是通过超额的赔偿责任，在惩罚违法行为人的同时，威慑潜在行为人，激励私人执行者，实现公共政策和法律。（3）完善生态环境损害惩罚性赔偿的法律适用。
《民法典》创设的生态环境损害惩罚性赔偿规则是对日益严峻的生态环境问题的回应，是与刑法、行政法惩戒功能相衔接联动的民事规则，也是对以“填平损失”为核心的环境侵权民事救济制度的补充，同时也为补偿社会公共利益损失提供了制度创新。生态环境损害惩罚性赔偿在我国的法律实践中经历了从无到有的过程。但规则适用的特殊性及其配套制度仍有待完善。生态环境损害惩罚性赔偿规则除了具有惩罚与救济等功能外，还兼具保护生态环境这一社会公益的特殊功能。通过横向对比消费者权益、食品安全以及产品责任和知识产权等领域，生态环境损害惩罚性赔偿规则目前仍缺少生态环境部门法领域内的制度支撑。同时，规则本身的适用具有更严格的条件，包括侵害行为须具备违法性前提、侵害的客体为遭受损害的生态功能和环境要素、侵害须达到后果严重以及侵权人主观故意等。在具体的规则完善中，有必要基于生态环境的公共利益属性适当扩大请求权主体的范围，基于惩罚的严格法定性明确举证分配和证明标准，考虑“重大过失”纳入过错要件的可能性，基于生态环境要素的特殊性设定特有的赔偿内容、计算方式和责任限额。
最后，关于诉权冲突的问题。
多种类型诉讼的存在导致现有制度因法律多重授权造成诉权冲突，相关问题亟待解决，主要表现为：（1）明确生态环境损害赔偿诉讼的性质。原环境保护部有关负责人对《生态环境损害赔偿制度改革方案》进行解读时，认为建立生态环境损害赔偿制度旨在弥补国家所有的自然资源在遭受侵害时主体缺失的不足，生态环境损害赔偿诉讼侧重于对国有资源损害提起索赔，与生态环境公益诉讼的关系有待进一步探索和完善。最高法相关负责人也提出“生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的一类新的诉讼类型”的相同观点。根据我国《立法法》第8条第10项的规定，诉讼制度必须通过制定法律予以确立。我国尚未见到与生态环境损害赔偿诉讼有关的法律，因此，对该特殊诉讼的内涵解读也存在较大分歧。围绕生态环境损害赔偿诉讼的属性大体上有公益诉讼说、普通民事诉讼或私益诉讼说、公益诉讼说和混合诉讼说、公权说视野下的公产诉讼说几种典型学说。上述学说皆从各自的角度切入，存在不同的缺陷。对于生态环境损害赔偿诉讼的性质界定关乎此项改革的制度构建及与其他关联诉讼之间的衔接契合度，有必要通过顶层立法的方式择一学说作为生态损害赔偿诉讼的理论基础。（2）厘清行政机关、检察机关、社会组织的职能权限。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》施行后，生态环境保护已经形成了由政府机关、检察机关、社会组织三方主体共同构成的制度合力。三者合力并非要求每一个主体均以提起诉讼为必要，对生态环境公共利益的保护，三方主体之间应当有所分工和侧重。如果单纯依靠行政执法，如行政处罚、行政强制等手段对相关企业进行处罚，也难以让公众信服。通过生态环境损害赔偿诉讼的司法途径引入第三方作为评判，不仅能够使当事人与行政机关以平等主体的地位共同参与到诉讼程序中，还能够避免行政机关背负“行政权过大”的负担。（3）完善相关立法规定。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》对生态环境损害赔偿诉讼和生态环境民事公益诉讼的衔接程序进行了明确，但是仍然有制度真空地带，亟须细化规则予以填补，譬如生态环境损害赔偿磋商程序与环境民事公益诉讼、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的衔接问题。