前言

综观地方立法评估制度文本，总体呈现评估主体交错的情况，即部分制度确立立法机关作为评估主体，部分制度确立第三方主体作为评估主体，少部分采用双主体模式。基于地方制度不统一的现象，本书从制度变迁视角下理解和解释当前立法评估制度的发展态势，发现立法机关作为评估主体的制度模式（内部评估模式）的低效弊端，并探寻第三方立法评估制度的生成逻辑及正当性，由此提出第三方立法评估制度作为破解内部评估制度模式困境的替代性措施，并在评估权限差异性基础上设计三条第三方立法评估制度的立法路径。本书欲解决两大核心问题，一是运用制度变迁理论理解并解释第三方立法评估制度取代内部评估制度模式的可能性；二是运用形式理性法思想构建行之有效的第三方立法评估制度。

立法评估工作在蓬勃发展中积累了丰富的实践经验，推动了地方立法评估制度化的进程。虽然立法评估制度为立法机关提供了一种掌握立法质量的科学手段，但是评估效果却未及立法预期，对立法质量的改善有限。究其原因在于既有制度多采纳内部评估制度模式。所谓内部评估制度模式是指立法主体作为评估主体评估本机关所立之法质量的一种自我评估制度类型。在广泛吸收过往自检自查活动经验基础上，地方立法主体融合评估方式而创立的立法质量评价制度。作为立法评估制度的首创形式，内部评估制度最大的贡献是推动了立法评估实践步入制度轨道，推动了评估实践上升为制度的一大步。然而，随着公民权利意识的加强以及立法科学化和民主化进程的推进，内部立法评估制度评估权分配过于集中的规定备受质疑，由此引发的现实困境已在实践中表露无遗，部分地方立法机关已逐渐摒弃该制度模式。分解评估权并保障其客观运行的制度更符合时代需求。

制度变迁理论主张，当制度效益不足以满足社会需求时，制度具备变迁的可能性。制度变迁是一种效率更高的制度替代原制度的过程。内部评估制度模式在评估权分配、评估程序公开、评估对象选择等多方面都缺乏民主性，评估信息闭塞，评估结论对立法问题避重就轻，沦为立法主体对外展示业绩的渠道。第三方立法评估制度的专业性和客观性是保障民主性的有利条件，能够弥补内部评估的缺陷，提高立法评估结论的可靠性以及评估实效。从制度经济学角度而言，第三方评估制度模式具有超越并取代内部评估制度模式的优势条件。这些条件并非天然有效，仍需立法者以制度形式加以确立并维护。马克斯·韦伯对形式理性法特征的研究表明，制度的可计算性和可预测性程度越高，运行成本就越小且效益越大。韦伯认为形式理性法的形成具有三个方向：通则化、综合化和体系化。据此，立法主体可以制定具有高度逻辑性、连贯性且无漏洞的法律文本。因而，构建第三方立法评估制度可以遵照制度理性化的发展方向，运用制度的刚性约束评估者的恣意。评估主体应当排除主观价值干扰，将评估目标作为唯一考虑因素，从而确保客观性贯穿评估程序中。受韦伯客观性和因果解释理论启发，本书以韦伯法社会学思想作为实证研究的方法论，指导第三方立法评估制度化的研究。

法律全球化趋势下，我国立法评估制度的发展亦受到国际制度经验的影响。西方国家的立法评估制度经历一系列嬗变后已趋于成熟，且在多个领域娴熟地运用评估方式获取决策信息。本书首先将西方国家的法治评估、日落法和立法评估进行制度文化内的比较，提炼立法评估制度独立存在的价值。而后，将中西方立法评估进行制度文化间的比较，发现我国学者在制度经验引入时出现的偏差。由于忽视了政治制度和国情的差别，部分学者对西方立法评估制度的解读存在一定误解，将政策评估或者政府绩效评估作为立法评估引入国内。本书分别对几组相似的评估类型进行区分并就学者理解的偏差进行澄清，提倡合理利用国外成熟经验的同时应注重与本土资源的融合。在此基础上，本书从中西方立法评估制度的对比研究中挖掘出我国现有评估制度存在的诸多问题，从而印证本书对当下评估困境的判断。

实证研究中，本书对立法评估报告和立法评估制度进行关联分析，结果显示：第一，现有立法评估制度多以立法机关及其下属部门为评估主体。该制度安排是对自然正义原则的违背，也是对评估客观性最大的阻碍。第二，评估客体的选择缺乏实质性量化标准导致选择评估客体时恣意性较强。第三，立法评估形式标准滥用且实质评估标准过度僵化导致针对性不足。第四，评估建议缺乏可操作性导致评估报告应用性较低。第五，立法评估公信力不足。此外，现有立法评估制度还存在价值指导模糊、评估类型缺乏完整性和监督机制缺失的问题。由此引发了内部立法评估制度模式的现实困境，如立法评估程序的错位、评估主体的无理性等体系性问题。造成这一系列困境的原因也是多重的，譬如内外部环境各个因素的叠加影响、立法忽视地方特色、过度借鉴国外制度等。

国内外对比研究结果以及实证分析结果共同指向内部评估制度模式的诸多弊端。第三方立法评估制度模式应时而生。在制度性质上，第三方立法评估制度的正当性表现为对宪法法律权威的拥护、第三方主体价值与客观性原则的契合以及第三方评估主体独有的专业性与中立性；在制度价值上，第三方立法评估制度化应当以良法善治、科学性、民主性等价值为指导；在制度内容上，第三方立法评估制度总则作为制度价值的主要载体，应将第三方评估主体中立性价值以及立法评估地方特色纳入总则。分则的制定应围绕总则进行，通过具体条文表述制度精神。

在第三方立法评估制度化路径上，本书提出三种不同的立法可能性。根据评估权限的差异，三条路径分别为委托式第三方立法评估制度、法定第三方立法评估制度和独立第三方立法评估制度。通过对三条路径的分析，本书发现第三方立法评估制度的共性问题与路径差异，故从形式要素和实质要素两方面提出完善建议。在制度形式完整性上，可从思想意识、制度类型和制度要素等方面保障立法评估制度的完整性。在评估主体独立性上，第三方立法评估制度应维护评估主体性质、经济、评估权的独立性以及评估启动信息、过程信息和结论信息公开权的独立。在委托式第三方立法评估制度中，可建立委托回避制度以预防委托关系下的利益关联消磨第三方的独立性。在实质要素上，可从信息公开的角度强化评估主体的义务以提升立法评估的公信力。评估标准的设立应并重确定性和开放性原则。最后，第三方立法评估制度应创建完整且有效的监督机制。需要强调的是，第三方立法评估制度化是应对当下立法评估问题的一种实验性解决措施，而非一劳永逸的万全之策。地方立法机关可根据地方实际择优选择契合的制度化路径，以确保第三方立法评估在制度约束下最大化助增立法质量。