第三方立法评估制度化的价值与意义（代序）

张琼的博士学位论文经过数年的积累和打磨要出版了，这是她学术水平的又一次升华，我作为她的导师很乐意应邀为之作序。这部著作也是我们申报完成的司法部重点课题的成果之一。该著作围绕立法评估制度变迁的理论与实践问题作了一系列深入的探讨与研究，最后落脚于第三方立法评估的制度化。不仅引入第三方评估理论对第三方立法评估作出了创造性的新界定（即针对以往的立法评估通常只包括立法后评估，提出完整的立法评估应包含立法前评估、立法中评估与立法后评估），而且清晰地界定了第三方立法评估的主体、客体与内容等构成要素，还在分析第三方立法评估的独特价值的基础上，论证了实现第三方立法评估公正性的制度化主要途径与思路。我认为，本书的很多观点与论证在理论与实践上具有启发意义，在某种程度上超越了以往的研究成果，对我们进一步认识我国当下立法评估制度正在发生的变迁现象以及变迁的替代方案——第三方立法评估制度化的独特价值，具有启发性。

我们知道，第三方评估在引入立法领域前，已在管理、公共政策、政府绩效等领域得到广泛应用，它是基于“第三方”这一理念在评估领域衍生出来的一种评估方式。第三方评估由于其中立性和说服力在评估领域中备受青睐，正成为一种新兴的评估模式，逐步取代传统的内部评估模式。从立法评估的终极目标看，无疑是为了提高立法质量。作者提出，评估方式的引入并不能等同于立法质量的绝对改善。获得公民的信任，了解公民的所想所求，为立法机关与公民创造有效的沟通渠道，才可有效提高立法质量。人性化的立法评估应以公信力建设为提高立法质量的辅助目标。在此基础上，作者提出了第三方立法评估优于内部评估模式在立法公信力与立法质量提升方面的三大价值，我深以为然。

第一，第三方立法评估对立法公信力的提升具有重要价值。

作者强调，公信力是立法评估制度的逻辑起点。立法评估制度化的目标是规范立法评估活动，为评估者和公众提供一套双方认可的且具备预测性的制度指引，降低双方交流中的摩擦性成本，增加双方的信任，从而保障立法评估活动顺利进行。立法评估生成于立法，而又不同于立法。因此，立法评估制度设计需兼顾立法与评估的双向需求。作为沟通立法机关与公众的新型工具，立法评估制度应以公信力为生命，并通过提高立法质量维护立法机关的公信力。公信力也是获得公众信赖的能力。立法评估制度设计应致力于获得公众的支持。制度设计并非凭借立法者的喜好而产生，而是遵循一定的客观规律、坚持必要的原则。党的十八届四中全会要求把“以民为本、立法为民”的制度设计理念始终贯穿我国立法工作中。在我国以人民为中心的社会主义制度中，效率是制度追求的结果，公信力才是制度设计的逻辑起点。只有得到公众的信任和支持，立法民主性才可得到有效保障。

同时，公信力是立法评估制度实施的前提条件。制度公信力的强弱直接关系到制度实施中公信力的形成。受到公众认可的制度首先在制度文本上具有一定合理性，能够有效引导制度的实施，成为保障制度实施公信力的前提。立法评估制度只有对评估权合理分配才可引导评估活动有序进行，获得公众的认可。否则，立法评估将如同司法一样面临严峻的公信力危机。制度肩负着权责分配、资源调节的重任，是国家意志规范社会行为的文本表现。立法评估制度的存在是为了更好地规范评估主体的行为及评估程序的运行从而保障评估结果的有效性。具体来说，评估制度赋予评估主体一定权限，也需明确所需担负的义务，评估程序的公开性及透明度等规定不仅是塑造评估制度公信力的关键因素，也是评估执行公信力的前提。

此外，公信力是立法评估制度有效性的催化剂。评估结果的有效性是立法评估依存的根基。缺乏有效性的立法评估活动无疑是对立法与评估双重资源的浪费。评估结果的有效性由程序有效性与实质有效性构成。任一有效性受损都会影响最终评估结果的有效性。就评估程序的有效性而言，评估过程的规范性、公开性、透明性以及开放性决定了公众了解以及参与评估活动的程序。公信力即是在公众广泛参与立法评估程序并以此为进路而形成监督机制中逐步生成。评估主体的权力暴露在阳光下，有利于限制其自由裁量权，反向促进评估活动趋于稳定性和完整性，最终形成可行的立法评估制度。评估结果的实质有效性则主要是指评估结果得到的认可程度以及利用率。评估制度需要明确规定对公众知情权、参与权乃至监督权的保障才可有效沟通立法机关与公民对立法问题的交流，促进双方意见在评估中转化为评估结果，充分提炼立法命题，为高效制定立法问题的解决方案提供准确指引。因此，评估制度的公信力是维护评估结果有效性的一剂良方利药。

第二，第三方立法评估对公信力的提升具有独特价值。

作者提出，第三方立法评估制度是吸收现有内部立法评估制度经验而提出的符合社会发展的一种制度构想。第三方立法评估制度的进步性体现在对现有制度不足的弥补，即保持评估主体的独立性。由于评估主体对评估活动具有绝对主导力，主体的地位、属性、专业化程度等因素通过对评估程序的操控可直接影响评估结果的形成。评估公信力形成的主要凭据即来自社会对评估结果的评价。因此，第三方立法评估主体特有的属性能够有效实现立法评估的终极目的——提高立法评估以及立法的公信力，维护立法机关的权威形象。

作者论证，第三方评估主体地位的平等性。内部立法评估的主体通常为立法机关及其下属机构。受委托的立法评估实施主体通常为第三方评估机构，但受制于委托关系的存在，第三方评估主体与评估委托者（通常为评估组织主体）存在利益关联，其独立性将大打折扣。在上述两种评估模式中，其他社会主体的地位被定义为参与主体。参与是沟通的前提，参与中形成的影响力决定了主体的话语权，但参与主体终究是处于评估主体的权威主导下，因参与主体需受评估主体邀请方可参加。而现有的一些立法评估制度将评估人员划分了清晰的主次地位。处于次位的主体在评估权博弈中自然无法与主位主体抗衡，而以主位主体意志为主导形成最终的评估结果，其依附性与评估公信力所需的独立性相悖。

作者强调，第三方评估主体属性的独立性。主体地位的平等性是评估主体获得独立性的保障。第三方评估主体的独立性可分为形式独立性和实质独立性。形式独立性要求第三方评估主体应来自立法机关和立法利益关联者以外的专业群体，从人员构成上保证评估主体的中立性。第三方的独立性是相对于内部评估主体对立法机关的依附性而言。缺乏独立性的评估主体须遵从影响者的意志行事，难以呈现立法的实际情况。第三方评估主体的独立性介于立法机关与立法利益关联者之间。立法机关作为评估主体存在拔高评估成绩的可能性，立法利益关联者作为评估主体则容易引导立法偏离公众利益而倾向个体利益。第三方评估主体则介于二者之间，在最大程度上能够遵从评估规律，反映立法的实情。形式上的独立能够为公信力的提升树立良好的形象，并增加公众对评估的信心。实质独立性强调第三方主体应无干扰地行使评估权以实现预期目标。第三方评估主体在评估活动中应以事实为根据，尽量排除影响评估的因素，形成内部稳定且统一的价值共识。评估主体的属性能够影响诸多评估因素的形成。在不同属性的评估主体操作下，评估目的各有不一。立法机关作为评估主体更注重政治目的，法人作为评估主体则更关注立法的经济走向。二者各有侧重，但却难以反映立法的综合表现。独立第三方评估主体在无利益原则指导下则能够以立法本身为中心全面反映法律发展的规律。评估主体独立属性所辐射出的评估价值观能够影响公众对评估的感知，促进公众与评估主体间的信任感。

作者还认为，第三方评估主体操作具有专业性。立法评估的专业程度对评估结果具有直接影响。评估学作为一门技术性的经验科学可以与不同学科相结合，形成交叉性研究。学科融合对专业性要求较高，需要复合型人员或者学科间的合作。首先，评估人员专业性决定评估标准的适用性。评估标准是衡量立法情况的准则，判断立法良善程度的根据。评估标准的制定必须经过反复实验。通过不断调整，才可形成具有普遍适用性且符合我国立法客观实情的准则。评估标准的可运用性完全仰仗于评估主体的专业化程度，如评估主体对立法规律的把握，对立法目的的清晰认识，对社会、经济和环境立法协调性的了解等。其次，评估人员专业性决定评估的可操作性。评估标准设计完成后不能只浮于纸面，而是需要实实在在地得到执行。如果评估标准仅凭理论构建，那么该标准将面临实际操作的考验。具体而言，评估标准设计得过于宽泛或者抽象，实际执行时将缺乏针对性，执行者的个人价值取向则会融入对评估标准的判断或者解读。由此可导致同一法律在不同的评估执行者操作下得到大相径庭的结果。此外，缺乏可操作性的评估标准将扩大评估执行者的自由裁量权，自行将评估标准细化，进行选择性评估，评估目的的实现也将因人而异。在此情况下产生的不稳定评估结果缺乏基本说服力，与公众对评估的可预测性相违背。最后，评估人员专业性决定评估的错误率。评估人员的专业程度越高越能降低评估的错误率，反之亦然。过高的错误率不利于立法评估公信力的树立甚至造成评估相关人员间的矛盾，因此评估人员的专业化程度左右着评估目的的实现以及评估公信力的提升。

第三，第三方立法评估对立法质量的提升具有独特价值。

作者提出，第三方立法评估公信力对立法质量具有改善作用。立法评估公信力与立法质量是相辅相成的。使公众信服的法律应是高质量的法律。反之，高质量的法律应以公众利益至上。第三方主体以及第三方评估对公信力的提升在多个领域已受到肯定：第三方评估的评价、引导、激励和预防等作用有利于慈善组织公信力建设。在立法领域，第三方评估基于民主的程序，能够提高公众参与度，促进立法与公众的信任与合作，容易得到公众的关注和支持。第三方评估也是发现和克服立法不科学因素的重要机制，有利于提高立法质量。立法评估公信力建设是公众了解甚至参与立法评估的一个动态过程。立法评估的表现能够引起公众的观感评价，从而形成公众对评估的信任。对于信任度高的立法评估，公众的立法表达意愿越强烈，评估获取的信息将越全面，也更有利于完善立法。反之，信任度低的立法评估对民意的了解程度也较低，对立法质量的反映和完善也更为局限。因此，立法评估公信力的建设作为评估制度的全新目标是对提高立法质量这一根本目标的推进和升华。

总之，立法评估制度化基于其公信力问题的研究，立场与立论具有新意，对当今中国的立法和立法评估制度的完善具有重要的意义。我很高兴看到该著作的出版，故为之作序。

张德淼（中南财经政法大学教授、法治评估研究中心主任）
2023年5月1日于武汉