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立法评估作为识别法律质量的科学手段已受到普遍认可。我国立法评估不论在理论研究还是实践发展上都经历了从引进到本土化的发展过程。立法机关对立法质量动态掌握的需求不断鞭策立法评估的更迭。在当前社会转型时期，面对国家、社会和公民对良法的渴求，立法评估的形式与实质目的并重，但不少评估项目却有流于形式的迹象。面对提升立法质量的迫切现实需求，我国立法评估应当在现有基础上积极探索能够真实反映立法状况的新模式，以协助立法更好地发挥引领作用。本书将在对既往立法评估制度和实践发展进行总结的基础上，探索立法评估制度模式的转型规划。
立法评估首先源起于西方国家，其兴起离不开管理领域和公共政策领域利用评估手段取得的显著管理效果。评估从政治领域延伸至立法领域，成为立法决策的重要辅助手段。
为了提高企业竞争力，管理理论经过不断发展以适应新时期企业发展的需求，评估学伴随着这一发展经历了不同的发展阶段。第一阶段：以韦伯组织管理理论为代表的古典管理理论强调严格的组织层级以及规则的重要性和员工的理性，企业及人员被机器般绝对物化，生产效率成为企业主要关注的对象。这一时期，生产效率是评估的主要对象。第二阶段：20世纪20年代到60年代发展起来的多个行为科学理论强调人在企业中的中心地位，并强调员工对企业效率的重大影响，如马斯洛的需求层次理论、麦格雷戈的X理论和Y理论以及赫茨伯格的双因素理论等。管理者逐步意识到人在组织中的作用以及对企业的长期影响，人力资源的评估成为影响企业竞争力的重要因素。第三阶段：20世纪60年代后发展起来的现代管理理论更为强调决策和经验的重要性。决策理论学派极为强调对决策的评估以确定决策是否可行。管理科学学派则通过大量运用定量分析方法确定最优方案以达到组织目的，如线性规划法、计划评审及关键路线法、概率论等方法。现代管理理论的发展让企业意识到以往所追求的经营业绩的增长属于事后评估，并不能反映发展中企业的真实水平。在此基础上，卡普兰（Robert S.Kaplan）和诺顿（David P.Norton）发明了平衡计分测评法，标志着战略性绩效评价阶段的诞生。通过对企业和员工绩效的衡量，可以适时地调整企业战略，完善企业治理结构。企业凭借评估方法可以追踪影响企业绩效的管理要素，并作出及时调整以提升管理效率。评估学的成功应用为企业决策提供可靠依据，满足了现代社会大生产的需求。
随着评估手段对工业经济的促进，该方法被引入公共政策领域中以解决行政效率问题以及缓解社会矛盾。一方面，在国家层面，20世纪经济危机促使美国采用凯恩斯主义干预市场失灵下的自由资本运作。过度膨胀的行政机构加剧了行政官僚作风和公权力的扩张，并束缚了市场的自由发展，制约了经济进步的脚步，加重了国家负担。为了缓解由此带来的社会矛盾，企业绩效评估被引入行政决策中以期通过相似的途径提高行政效率。另一方面，经济危机下衍生的一系列社会问题亟待解决，如失业率和犯罪率的增长、贫富差距的扩大、环境污染、医疗保险等。社会需要一个强有力的政府来提升民众信心并给予大众希望。矛盾加剧的社会环境大大减小对法律试错的包容性。政府急需富有效率的政策制定方式以确定政策的功效是否实现以及预期目标的实现程度。政策的成本和效益自然而然地成为行政者关注的对象。在政治对评估的广泛应用中，政策评估学愈渐成熟，并发展出一套专门的理论、模型、方法等专业知识。作为行政事务的一部分，政府规章（regulation）的制定也逐步引入评估工具，并在规章中有专门体现，如美国总统里根签署的第12291号行政命令，规定对重大规制必须进行立法成本效益评估，克林顿政府发布的第12866号令，其中规定，联邦政府部门应为规章进行成本效益分析，且“重大立法行为”须经总统下设的管理和预算办公室审查，以降低管理成本，减轻规章带来的社会和经济负担。
行政政策评估的广泛应用也顺利被推及至立法领域，成本和效益成为立法主要关注的事项。英国还成立了专门的评估机构对立法效果进行测评。美国在立法前与立法后都设置了专门的评估程序，以期为立法提供可行的决策建议。符合评估标准的法律法规在制定过程和实施效果的跟踪中都需立法评估支持。
相比于西方国家从企业评估到政策评估的由外及内的发展历程，我国立法评估的基础始于立法活动内部。我国立法评估并非完全的舶来品，也曾经历过一个本土的发展过程。虽然部分活动并未完全具备评估的完整形态，却蕴含了相似的性质和目的。
执法检查是国家立法机关发起的关于法律法规执行情况的监督和纠察，属于国家机关自我监督的内部行为，如全国人大常委会对最高人民法院或最高人民检察院法律实施情况进行监督。这一行为是为了确保法律能够实现立法目的，保障法律的有效实施。2006年颁布的《各级人民代表大会常务委员会监督法》第四章“法律法规实施情况的检查”中详细规定了执法检查的计划、原则、内容、后续处理等事项。但执法检查更注重执法水平，对立法质量的关注较少。
规章清理是指立法机关对现行规章进行评估后废止一部分过时或不起作用的规章，以维护我国法制的统一性从而发挥现行法规的最大效用。早在1999年，安徽省就开展了规章实施效果的评估，并形成报告提交省政府，提出对规章的留废改释的建议。除了地方实践，中央也曾发布多个清理文件，如2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》第18条规定：“建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。”2010年国务院发布《关于做好规章清理工作有关问题的通知》，其中规定了规章清理的范围和工作任务、基本要求和原则、保障规章清理顺利进行的措施等。2016年国家发改委清理了一系列“僵尸规章”：废止规章30件、规范性文件1032件，保留规章101件、规范性文件931件，拟修改规章37件、规范性文件295件。在评估规章实施效果上，规章清理和立法评估具有相似性，但前者比后者更注重规章的处理结果，立法评估则以提高法律质量为终极目标。
立法回头看是指立法机关听取各方对已经颁布实施的法律进行检查，以提高立法质量的活动。云南省人大常委会在2004年率先开展了对《云南省邮政条例》执行情况的调研。但此次立法回头看活动更多倾向于发现邮政行业的问题，如邮政基础设施建设落后、服务任务重等，对条例本身的修改意见较少，偏离了立法回头看的最初目的。但该活动开创了立法检验的新方式，在立法领域引起关注。随后，各地立法主体的质量意识得到提高，纷纷开展立法回头看活动。该活动与立法评估目的相一致，都旨在提高立法质量，为立法评估的产生和发展在立法领域内奠定了基础。
上述发生在立法领域内的活动与立法评估目的、手段、方法等方面存在诸多相似之处，为立法评估的产生和发展发挥了先导作用。
评估在国际上的应用遍布各个领域，由此衍生出的各类评估指标、指数也层出不穷。在此环境下，评估学在管理领域的成功经验被引入公共决策中并推介至法治、立法领域用以规范公权力、释放市场活力、促进经济发展。
立法评估的实践性决定了其存在之根本在于解决立法问题。立法与评估的本质关系表现为目的与手段的关系，即通过评估的方法反映出立法存在的问题。因此，立法评估的兴起离不开评估与立法双重领域的推动。世界银行早在1996年就开始运用“世界治理指标”对全球治理状况进行测评，法治属于其中一个子评估对象，用以了解国家间的治理水平，并经过数年的发展不断更新评估数据，进一步了解各国治理状况的动态变化。世界银行作为创建者还开发了“国家政策和制度评估”，目的是“让人们认识到良好的政策和体制对于一个地区的发展和消除贫困会产生重要作用，并帮助国际开发协会对符合资助条件的国家进行资助分配”
。其子指标“财产权和基于规则的治理”“公共部门的透明度，问责制和腐败”等与法治领域息息相关。立法决策作为影响治理水平和法治状况的一个重要因素成为诸多项目考察的对象。评估学在国际领域的成熟经验为我国各领域的评估应用拉开序幕。与西方评估学由管理评估到政策评估至法治、立法评估这一发展路径不同的是，我国立法评估同时融合了本土发展与国际经验，引发了法治和立法领域的评估热。与治理评估、法治评估相伴相生的政策评估被部分学者误作为立法评估引入我国，虽从学术层面激发了学者们对立法评估的研究，但并不利于立法评估的独立发展。
我国立法评估受立法领域中各类检查活动影响，经历了三个显著的发展阶段，在与国外经验融合的过程中，逐步形成适应我国国情的评估模型。
受到执法检查、规章清理等立法检查活动的影响，我国立法评估前期的重点内容仍以评估执法效果为主。前期积累的执法检查经验为立法评估的实施创造一个切入点。虽然评估内容与前期立法检查相似，但却将评估学融入执法效果测评中，提高了测评的客观性与科学性。相比于以往以目的为导向的立法检查活动，立法评估活动更为注重以手段为导向，运用定量和定性的分析方法，加强评估结论的公正性。2004年重庆市曾以法律实施情况为评估内容，形成了《重庆市地方立法的基本情况和基本评价》的立法评估报告，并对《重庆市产品质量监督管理条例》等法规进行了专项调研，得出现行法规质量总体良好的结论。不可否认的是，执法情况是反映法律实施效果的一个重要因素，但以执法效果认定法律实施效果是一种以偏概全的做法，法律的实施效果还受到立法本身以及司法、守法等因素的影响。立法因素才是立法评估的最终靶向，其他因素则起辅助作用，综合反映立法质量。
立法评估初期存在以下几个特征：评估主体专属于内部主体，评估内容以执法效果为主，评估方法运用实证分析法，评估目的是提高立法质量。这一时期的立法评估的可取经验是：在立法领域引入评估学，开创了以立法评估形式提高立法质量的新方式。但初期的不成熟表现仍很明显：强烈的自主评估缺乏公正性，评估内容较为片面，立法评估效果欠佳。
立法评估在不同地方还被称为“立法质量评价”“立法质量跟踪”等。经过对初期以执法效果反映法律实施效果的试水后，立法评估主体意识到初期评估存在的问题，转而更为注重立法文本本身的影响。该阶段的评估内容以立法文本质量为主，相比于初期较为动态的调查执法效果，处于成长期的立法评估活动更为静态，专注于立法文本的水平，并充分结合了定量和定性的分析方法。该阶段，评估主体逐渐形成以内部为主导的多元评估模式，评估组织者也开始有意识地邀请第三方评估主体的参与。2007—2008年，重庆市委托西南政法大学俞荣根教授领导的课题组对当地160项法规进行一揽子文本质量评估。课题组以委托的评估专家对被评估的法律打分为依据。专家根据一定的标准，如立法必要性、地方特色、法制统一、权力配置、技术规范五方面评估法律文本，所有被评估法律的平均分为83.09分。
《甘肃省人大常委会地方性法规质量标准及其保障措施（试行）》确立了该省立法评估内容以法理标准、实践标准、技术标准和实效标准为核心。但任尔昕等认为该条例在评估内容设计上存在缺陷，没有表现对立法价值的评估，因此他认为立法质量的跟踪评估应建立在立法的价值、形式和事实三个维度之上，下设四个标准，即价值标准、法理标准、规范标准和实效标准。
2010年甘肃省人大常委会法工委对《甘肃省烟草专卖若干规定》进行立法后评估，其评估结论认为该规定是一部立法质量较好的地方性法规，但却未对法规的改进提出意见，也未对其经济影响力进行评估。
立法评估在成长期的特点表现为：评估主体逐渐多元化，第三方评估主体开始进入立法评估中，降低了立法机关的自主性，增强了民主性和客观性；评估内容以立法文本质量为主，较为静态、片面，无法综合性反映法律质量；立法评估目的达成有限。
我国立法评估在立法需求的推动下衍生出一系列具有评估性质的立法活动，且在不断完善中逐渐稳定，集中以立法质量为导向。
立法评估在经历过初创期和成长期的摸索后发展愈渐稳定化、模式化、制度化，但是前期颁布的地方立法评估制度仍带有自主评估的深深烙印。2009年实施的《宁波市政府规章立法后评估办法》确定具体评估工作由政府法制机构负责，属于典型的内部评估模式。作为评价规章的规章，该办法并未与时俱进地自我更新，未及时根据国家机构改革决定更改立法内容，如何有效评估其他规章？总的来说，立法评估的主体仍以立法机关及其相关部门为主。在实践方面，多地立法评估活动仍以立法机关为评估实施主体，即所谓自评估方式，如2012年发布的《〈中华人民共和国残疾人保障法〉立法后评估的报告》的评估主体由内务司法委员会会同常委会法制工作委员会、中国残疾人联合会组成评估工作领导小组和工作机构
，上述机构都具有官方性质；2012年发布的《苏州市民族民间传统文化保护办法》的立法后评估主体则是以苏州市文化广电新闻出版局为主导的评估小组负责实施评估具体工作。这一模式的优势是评估主体可以毫无保留地使用立法资源，并能够深入了解立法中存在的问题，但其主体在评估中的客观性以及评估结论的有效性极有可能沦为地区间评估成绩竞争下的牺牲品。党的十八届四中全会明确提出：“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”不仅立法需要明确权力边界，与其密不可分的立法评估也应极力避免“既当裁判又当运动员”的情况。
经验表明，评估模式正在发生转变。近年来颁布的立法评估条例逐渐采信了委托评估这一模式，在法规或者规章中确立引入第三方评估主体的条件。作为从外部实施的评估活动，立法主体不再如以往一样主导评估程序并有意引导评估结论的形成。第三方评估主体通常由具有专业知识的相关学术机构或评估机构担任，弥补了内部评估存在的客观性与有效性的不足。这一模式正逐渐取代纯粹的内部评估成为社会较为认可的评估模式。在制度规范上，《西宁市政府规章立法后评估办法》《本溪市人民政府规章立法评估办法》《南京市人大常委会立法后评估办法》《苏州市规章立法后评估办法》《厦门市规章立法后评估办法》《陕西省地方立法评估工作规定》《广东省政府规章立法后评估规定》等地方条例都对通过委托的方式引入第三方立法评估作了相应规定，充分反映第三方评估的价值受到肯定。
在实践方面，立法机关也开始践行委托式评估模式，其中重庆模式可谓典型。该模式将不同评估内容分配给适宜主体展开，为提高立法评估的科学性作出了良好示范。2013—2014年重庆市人大常委会立法后评估领导小组对《重庆市技术市场条例》《重庆市科学技术投入条例》《重庆市促进科技成果转化条例》《重庆市科技创新促进条例》等四部地方性法规进行了立法后评估工作。在文本质量评估方面，评估小组委托了西南政法大学知识产权学院相关专家团队；在四部法规及其相关的十部制度的民意问卷调查方面，市社情民意中心则担任评估实施主体；在法规实施效果方面，万州、北碚、南岸、荣昌四个区县人大常委会负责具体实施情况的调研。上述分工根据评估内容巧妙地结合了评估主体的专长，既发挥了第三方评估的专业性，又借助了内部评估的立法便捷性。虽然三类评估主体负责不同立法领域的评估工作，但三者的调查结果却可以相互佐证，综合反映四部法规的真实情况，也可以互相检测评估中存在的问题。此次评估结论如下：文本质量评估平均分为77.25分，10项关键制度的实施率为70%。
虽然两组调查结果并无直接联系，但却可作为立法评估结果的佐证，提升评估结论的有效性。在问题挖掘上，此次评估也紧紧围绕立法本身存在的问题，摒弃了前期立法评估较为关注行业问题的做法，如法规与上位法存在冲突、法规之间的重复之处以及冲突之处、制度设计具有较重行政管制色彩等问题都具有现实意义，充分反映出了法规存在的问题。同时，这也是对前期调研结果的真实反馈。但相比于前期扎实的基础调研工作，立法对策的确围绕问题进行展开但部分对策则显得相对羸弱，如“减少宣示性、提倡性、号召性条款，注重立法技术规范，提升立法技术水平和法规的可操作性”。对策强调了提升立法可操作性，却并未就如何提高给予更具体的建议，这样的对策本身是缺乏可操作性的。如能在原则性对策下提出具体的操作流程和方法，将大大提高评估建议被采纳的可能性。
这一时期的立法评估在前期经验上已进化得更为完善，也更注重评估的科学性和民主性并专注于实现评估目的。评估主体多元化的融合已成熟，第三方立法评估主体与内部评估主体各司其职。评估内容紧紧围绕评估目的展开，对问题的挖掘更为深入，定量与定性的评估方法运用得当，但是评估结果多停留在对现状的描述和判断，立法对策和建议仍缺乏一定的可操作性和针对性。
国内立法评估的完善还离不开国外经验的引入。这一阶段的立法评估吸纳了本土经验的优势，并结合国外立法评估的成熟技术，试图还原立法评估的综合性效果。
由于我国立法评估兴起于立法机构内部，所以前期评估具有自查自纠的性质。评估范围着重于考察立法存在的问题以提高立法机关的专业技能，评估结果也主要用于反映立法机关的立法水平。这就导致内部评估主体过分关注评估结果，试图通过操作评估实践拔高评估分值。立法评估在某种程度上变相沦为立法机关的绩效工具，而失去评估的最初目的。反观他国立法评估，尤其是美国与欧盟，充分运用成本—收益法对立法效果进行分析。立法效果的具体表现则从立法对社会、经济和环境三大方面进行考察，以了解立法对社会主要领域中纠纷的调解能力，从而进一步改善立法，引导立法适用社会的发展。通过吸收国外立法评估的普适性经验，我国立法评估亦逐渐注重评估的功能，并拓宽评估范围，进一步明确改善立法的目标。
随着国外立法评估经验的引入以及国际性法治评估的介入，我国法治以及立法都无可回避地融入评估潮流中。我国本土法治评估以及立法评估既面对挑战，也面临良好的机遇，只有不断完善我国立法评估，才能真正提高立法质量。