受案范围本质解决的是法院的管辖权问题,通俗地讲,就是哪些行政行为属于法院管辖范围,哪些行政行为不属于法院管辖范围。与民事诉讼相比,行政诉讼用专章规定了受案范围,说明行政诉讼的受案范围作为起诉条件之一,有其存在的特殊重要性。行政诉讼的受案范围决定了司法权与行政权的界限,正如“向法院提起行政诉讼是法治国家的宪法和法律赋予行政管理相对人的一种权利,但是这种权利通常要受到不同程度的限制。如果法律没有将某种争议纳入行政诉讼范围,相对人就没有向法院提起诉讼的权利”,
所以,并不是所有的行政行为都可以接受司法审查。就行政裁量行为而言,也经历了从“裁量不予审查原则”到“裁量有限审查原则”的发展过程。
受案范围作为行政诉讼起诉条件之一,在审查把握上,一是始终把握受案范围的有限性,二是把握有限的司法审查权。
对受案范围的规定,综观行政法治发达国家和地区的立法和我国立法,可以发现有抽象标准式立法,确定一个基本的判断标准,法官根据该标准裁量决定是否立案审查,如美国、德国、日本等。也有列举式的,用成文法和判例法明确规定。还有概括加列举方式的,这种方式一般认为“属于一种较为理想的立法模式”,如马怀德教授就持该观点。在受案范围的把握上,我国行政诉讼法的规定是“肯定列举+概括规定”的立法方式,《行政诉讼法》第二章第十二条用肯定列举的方式规定了受案范围,第十三条以否定列举的方式规定了不属于受案范围的情形。《行政诉讼法司法解释》第一条分为两款规定,第一款用抽象规定方式正面规定受案范围;第二款具体规定排除受案范围。所以在受案范围的审查上,一定要将《行政诉讼法》第二章的规定与《行政诉讼法司法解释》的规定结合适用,审查判断是否属于行政诉讼的受案范围。总体来看,受案范围在不断扩大,如《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项,我们称之为“双十二规定”,规定了行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的行政行为属于受案范围。立法解释和司法解释都将“等”理解为“等外等”,这也就为扩大受案范围留下了立法余地和司法解释的空间。但是,我们也需要清醒地认识到,受案件范围的扩大也受到很大的局限,如对某些范围法院解决不了或者解决不好的问题,仍然应当慎重对待。
有限的司法审查不仅是在立法规定中,在具体个案审理中也要体现有限的司法审查权,也即应当仅围绕被诉行政行为是否合法进行审查,有时候也称为司法的谦抑性,或者是司法克制。具体如笔者审理的案例,原告诉请撤销征收补偿决定,理由为原告是一个公墓经营公司,因政府修建公路需要征收其部分土地,当初设计的方案是沿山公路左进右出,这样就会把公墓公司的办公用房等土地大部分征收,获得的补偿金额就很高,但是在修建当中,因政府修建资金不足,将方案改为左进左出或者右进右出,也即同向出入,这样公墓公司获得的补偿金额就较低,公墓公司请求执行左进右出方案,撤销征收补偿决定。法院审查认为,为了公共利益安全考虑,政府应当执行左进右出方案,据此撤销了被诉的征收补偿决定,并在判决理由中明确要求政府修改方案。本案的判决虽然没有超过受案范围的有限性,但是通过司法裁判的方式,延伸了行政行为的审查,并未体现出司法的谦抑性和克制。为此,在个案审查中,不仅要坚持受案范围的有限性,也要坚持司法审查的谦抑性,这既是司法审查的内在要求,也是法官自我保护的外在要求。