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《行政诉讼法司法解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”因此，特殊情形的债权人可以成为原告。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”以上四种情形中债权人因与行政行为利害关系紧密而具有原告资格，但是，在实践中，由于情况复杂，在具备某些正当事由时，债权人与行政行为变得具有紧密利害关系，如还否定其原告资格不利于保护其合法权益。还有一种情况是一般债权标的如果有特定指向的，涉及债权标的行政登记等行政行为提起行政诉讼的，也具备行政诉讼原告主体资格。
案例： 平凉市兴都建筑工程有限责任公司诉平凉市人民政府、第三人张某因房屋行政登记案。2004年，平凉市兰光城市建设开发有限公司（以下简称兰光公司）开始立项开发平凉市崆峒区东大街某号某小区1号楼房屋建设。2012年10月31日，兰光公司取得了平凉市崆峒区东大街某号某小区1号楼房屋所有权证书，房屋产权证号为平房权证崆峒区字第20120××××8号，房屋状况载明1—3层为商业用途。2009年9月4日、2010年10月1日，平凉市兴都建筑工程有限责任公司（以下简称兴都公司）分两次同兰光公司签订房屋买卖合同，购买兰光公司所有位于平凉市崆峒区东大街某号某小区1号楼3层1号、2号的房屋。合同签订后，兰光公司将该买卖房屋交付原告使用，但未协助办理房屋所有权证。2014年4月兴都公司将兰光公司诉至平凉市崆峒区人民法院请求履行办理房屋所有权证的合同义务。诉讼期间，兰光公司又将已出售并已交付给兴都公司的某小区1号楼3层1号、2号的房屋以总价400万元出售给第三人张某。2014年5月6日，兰光公司和第三人张某共同向市政府提出了平凉市崆峒区东大街某号某小区1号楼3层1号、2号的房屋的办证申请。2014年5月13日，市政府分别为第三人张某办理平房权证崆峒区字第20140××××9号、平房权证崆峒区字第20140××××0号房屋所有权证书，房屋用途登记为“住宅”。
2014年7月10日，兴都公司诉兰光公司请求履行办理房屋所有权证民事诉讼案件，平凉市崆峒区人民法院作出（2014）崆民初字第866号民事判决，判决：一、原告兴都公司与被告兰光公司之间有关位于平凉市崆峒区东大街某号某小区1号楼3层楼房的买卖合同合法有效，继续履行。二、被告兰光公司与第三人张某之间有关位于平凉市崆峒区东大街某号某小区1号楼3层楼房的买卖合同及办理产权证的行为无效。三、限原告兴都公司在本判决生效后5日内向被告兰光公司支付购房款603600元。四、限被告兰光公司在本判决生效后30日内协助兴都公司将其出售的东大街某号某小区1号楼3层产权登记在兴都公司名下。逾期被告不协助，原告可依据本判决书直接在房屋产权产籍部门办理房屋产权登记。宣判后，兰光公司不服向甘肃省平凉市中级人民法院提起上诉。该院于2014年10月19日作出（2014）平中民一终字第235号民事判决，审理认为当事人在本案中的争议焦点是兰光公司与张某签订房屋买卖合同并办理房屋产权登记是否合法有效。经审查，《物权法》第九条（现为《民法典》第二百零九条）规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。兰光公司与张某签订房屋买卖合同时，兰光公司是该房屋的所有人，兴都公司虽实际占有使用，但并未取得物权。兰光公司把房屋出卖给张某是有权处分，原判适用原《物权法》第一百零六条（现为《民法典》第三百一十一条）的规定错误。兰光公司与张某签订的房屋买卖合同有效，张某已办理产权登记，该不动产物权的转让已发生效力。至于张某办理产权登记是否合法有效，不属民事案件的审查范围。原判对适用原《合同法》第一百六十七条（现为《民法典》第六百三十四条）之规定解除合同的效力认定不妥，予以纠正。判决：一、撤销甘肃省平凉市崆峒区人民法院（2014）崆民初字第866号民事判决主文；二、驳回兴都公司的诉讼请求。兴都公司不服，对颁证行为提起行政诉讼。
不具有原告资格案例： 李某君、苏某兰诉兰州市住房保障和房产管理局房屋行政登记案。1993年7月，兰州市人民政府将兰州市城关区东岗小区某号街坊363-3号路6750.3平方米国有土地划拨给甘肃省土地规划研究院（隶属于原甘肃省土地管理局，后未成立）作为办公、住宅建设用地。1995年4月，原甘肃省土地管理局与甘肃省陇西选矿厂（以下简称陇西选矿厂）签订了联建协议，约定在该宗土地上联合修建规划研究院、石油科研办公大厦及驻兰办事处和住宅楼。2000年6月，陇西选矿厂将所有在建项目全部转让给甘肃爱之泰房地产开发有限公司（以下简称爱之泰公司）进行建设。在爱之泰公司建设过程中，因甘肃省土地管理干部教育培训中心（以下简称培训中心）不认可该转让行为并登报申明，引起纠纷并形成诉讼。兰州市中级人民法院于2000年11月3日作出（2000）兰法民初字第155号民事裁定书，裁定冻结涉案6750.3平方米国有土地使用权手续。2000年12月5日，兰州市人民政府收回了该宗土地使用权并于同日将该宗土地使用权出让给培训中心。2001年1月，培训中心又将该宗土地转让给了兰州汉唐置业有限公司（以下简称汉唐公司），汉唐公司在该宗土地上进行“罗马世家”项目建设。2001年8月，兰州市房管局给汉唐公司颁发了“罗马世家”项目预售许可证。2002年6月30日，本案第三人鞠某同汉唐公司签订了《商品房买卖合同》，将套内建筑面积130.12平方米的4幢4单元3号房（复式二层）以280620元价格购买，并于同年8月9日取得兰房（城私）产字第50691号《房屋使用权证》，还缴纳了该房的买卖契税4209.3元。因陇西选矿厂、爱之泰公司与甘肃省国土资源厅（原甘肃省土地管理局）及培训中心联建合同纠纷一案，兰州市中级人民法院于2003年1月20日作出（2002）兰法执字第222号《民事裁定书》，裁定将涉案国有土地6750.3平方米使用权及未完工程归陇西选矿厂所有，省国土资源厅、培训中心协助陇西选矿厂办理土地过户手续，省国土资源厅、培训中心给付陇西选矿厂差额款，甘肃省高级人民法院（2002）甘民一终字第39号民事判决书终结执行。原告李某君、苏某兰分别于2004年9月8日、2005年8月6日同作为出卖人的陇西选矿厂签订《商品房买卖合同》，将“罗马世家”4号楼某单元4473号房和4483号的楼房各以11万元和13万元的价款购买，之后一直由二原告居住至今。原告李某君、苏某兰同陇西选矿厂签订的《商品房买卖合同》第八条约定的交房期限为2003年12月30日前；合同第十五条关于产权登记的约定为：出卖人陇西选矿厂应当在商品房交付使用后180日内将办理权属登记需由出卖人提供的资料报产权登记机关备案。后因“罗马世家”小区住户因办理房产证问题多次上访，2012年5月18日兰州市人民政府市长办公会议纪要（〔2012〕72号）确定了“小区内已办理房产证的房屋，如有权属纠纷问题应通过法律途径解决；对未办理房产证的房屋，由房屋购买人持购房合同、发票等相关证明材料到房产管理部门申请和登记，对公示无异议的房屋纳入解决房屋产权登记发证历史遗留问题工作中按规定程序予以办理，对有争议的房屋通过法律途径解决”的解决方案。2013年7月2日的兰州市解决房屋产权登记发证历史遗留问题指挥部办公室（以下简称遗留办）会议纪要（〔2013〕01号）反映在该办〔2012〕4号会议纪要中，同意“1、3、4号住宅楼持汉唐公司购房合同、收款凭证等材料，2号住宅楼申请人持爱之泰公司购房合同、收款凭证等材料按程序办理”。遗留办会议纪要（〔2013〕01号）认为，依据兰州市中级人民法院（2002）兰法执字第222号《民事裁定书》，该宗土地使用权和地上未完工程归陇西选矿厂所有，同意“由房产测绘部门对陇西选矿厂申请办理的31套房屋进行测绘、核查办证情况，并出具测绘、产籍核查意见。对已办证的房屋或未办证存在纠纷的，按法律程序办理。对未办证且无纠纷的房屋，参照开发公司注销办理程序，持陇西选矿厂与住户签订的房屋销售合同和票据，直接由个人申请，经公示无异议后直接给个人办理”。二原告认为其通过与陇西选矿厂之间的房屋买卖合同取得涉案房屋，合法有效，被告将本为原告所有的房屋登记为第三人所有，侵犯其合法权益，诉请依法撤销被告给第三人颁发的房产证。
《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原审法院认为，本案中，二原告居住的房屋因房产登记手续登记在第三人名下，二原告作为涉案房屋的实际使用人，与该房屋产权登记的行政行为有利害关系，二原告具备本案原告诉讼主体资格。二原告在起诉状中称，2013年10月其根据《兰州市政府市长办公会议纪要》以及《兰州市解决房屋产权登记发证历史遗留问题指挥部办公室会议纪要》，就涉案房屋向被告申请办证时，从被告处查询得知争议房屋产权已被登记在第三人鞠某名下。从二原告自述的知道被诉颁证行为内容之日至二原告起诉的2015年2月10日，未超过2年起诉期限，被告辩称原告起诉超过法定期限的理由不能成立。《城市房屋权属登记管理办法》（现已失效）第十七条规定：“因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的，当事人应当自事实发生之日起90日内申请转移登记。申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。”本案中，第三人鞠某于2002年6月签订购房合同，被告在2002年为第三人鞠某办理房屋转移登记时，对提交的第三人身份证、购房合同、《商品房买卖审批书》、完税发票等材料进行了审核，并于2002年7月26日对该房屋进行过调查勘丈。被告在颁证办理过程中，二原告与其他案外人均未向被告提出异议，涉案房屋也无不能办理产权登记的限制。之后被告于2002年8月9日向第三人鞠某颁发了房屋所有权证。现二原告根据2012年、2013年的兰州市政府市长办公会议纪要及遗留办会议纪要精神，要求撤销被告给第三人颁发的房屋所有权证。经查，根据兰州市政府市长办公会议纪要（〔2012〕72号）精神，遗留办会议纪要（〔2012〕4号）同意“罗马世家”小区1、3、4号住宅楼申请人持汉唐公司购房合同、收款凭证等材料，2号住宅楼申请人持爱之泰公司购房合同、收款凭证等材料按程序办理房产证。本案涉诉房屋位于4号楼，第三人鞠某所持房屋所有权证就是以汉唐公司购房合同、收款凭证等材料办理，与此会议精神并无相悖之处。遗留办会议纪要（〔2013〕01号）认为，依据兰州市中级人民法院（2002）兰法执字第222号《民事裁定书》，该宗土地使用权和地上未完工程归陇西选矿厂所有。同意“对已办证的房屋或未办证存在纠纷的，按法律程序办理。对未办证且无纠纷的房屋，参照开发公司注销办理程序，持陇西选矿厂与住户签订的房屋销售合同和票据，直接由个人申请，经公示无异议后直接给个人办理”。经查，兰州市中级人民法院（2002）兰法执字第222号《民事裁定书》系2003年1月20日作出，明确是将地上未完工程归陇西选矿厂所有。涉案房屋在该裁定作出之前的2002年8月9日即被第三人鞠某取得房屋所有权证，明显不应受到裁定追溯及地上未完工程之范围限制。另，被告为第三人颁发房屋所有权证的时间为2002年8月9日，而本案二原告与陇西选矿厂签订购房合同的时间分别为2004年9月8日和2005年8月6日，且该二份购房合同中约定的交房期限为2003年12月30日前，明显不符合常理。现二原告以其2004年、2005年同陇西选矿厂之间的房屋买卖合同取得涉案房屋，要求撤销被告于2002年颁发给第三人的房产证，缺乏依据。综上所述，原告无足以支持其诉讼请求的事实和法律依据，依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李某君、苏某兰的诉讼请求。
二审法院认为，《行政诉讼法》第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被诉行政行为是2002年8月9日被上诉人向原审第三人颁发兰房（城私）产字第50691号《房屋使用权证》的房屋行政登记行为。尽管上诉人李某君、苏某兰分别于2004年9月8日、2005年8月6日同作为出卖人的陇西选矿厂签订《商品房买卖合同》，将案涉“罗马世家”4号楼某单元4473号房和该单元4483号房各以11万元和13万元的价款购买，之后一直由二上诉人居住至今。但是，根据原《物权法》第九条（现《民法典》第二百零九条）“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”之规定，二上诉人并不能因为实际占有使用而取得案涉房屋的所有权。就本案而言，一方面，因被诉行政行为作出在前，上诉人李某君、苏某兰因案涉房屋买卖交易发生的民事法律关系在后，被上诉人在作出被诉行政行为之时，二上诉人对案涉房屋尚不享有任何权利，亦即二上诉人就被诉行政行为并不具有提起行政诉讼的权利基础。故上诉人李某君、苏某兰与被上诉人作出兰房（城私）产字第50691号《房屋使用权证》的房屋行政登记行为没有利害关系，其不具有原告主体资格。另一方面，二上诉人就案涉房屋与案外人陇西选矿厂分别形成的是房屋买卖合同关系，根据合同的相对性原理，二上诉人仅能够依据合同约定的条款向合同相对方陇西选矿厂主张权利，在该案涉房屋尚未交付即过户登记的情形下，二上诉人并不能因为其与陇西选矿厂之间的房屋买卖合同关系当然地取得对被诉行政行为提起行政诉讼的主体资格。综上，原审判决认定上诉人李某君、苏某兰与被诉行政行为具有利害关系属于适用法律错误。上诉人李某君、苏某兰因其与被诉行政行为不具有利害关系而不是本案的适格原告，故其不具有主张被诉行政行为违法的主体资格，其上诉请求本院不予支持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《行政诉讼法司法解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：一、撤销武威市中级人民法院（2017）甘06行初162号行政判决；二、驳回原审原告李某君、苏某兰的起诉。
在某些情况下，虽然被诉行政行为符合起诉的条件，但由于起诉人必须一同起诉相关先前行政行为、人民法院判决驳回原告就在先行政行为提出的诉讼请求或因保护善意第三人确认先前行政行为违法的，或者起诉人可以采用更为快捷的方式保护自己的合法权益而未采取的，起诉人起诉时暂不具有原告资格。如《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条规定：“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。”
因先行政行为的障碍起诉人起诉后行政行为的，暂时不具有原告资格。后行政行为必须是主要依照前行政行为作出或者依照前行政行为的主要内容。如《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第二款、第三款规定，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。这种以前行政行为未被起诉而导致原告暂不具有原告资格的做法在我省法院的行政审判实践中较常运用，其依据是参考《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条规定的法律精神。有的人认为，当事人起诉的行政行为涉及相关行政行为时，法院可以依职权对该行政行为合法性进行审查。笔者认为，一般情况下，行政行为一经作出，即具有法律上的确定力、拘束力、公定力和执行力，如未被有权机关依法确认无效、撤销或变更，则该行政行为具有法律上的约束力，法院依职权对该行政行为合法性进行审查，由于缺乏当事人对诉讼的提起、行政机关未进行有效举证、陈述和辩解以及法庭对抗的情形下，法官对该行政行为的判断缺乏正当性。当然，如果前后两个行政行为有关联，被诉的行政行为具有独立性且与起诉人具有利害关系时，则有可能亦具有原告主体资格。如土地征收案件中，当事人对征收决定未起诉和复议，而对公告、补偿、强拆等行为提起诉讼的，则具有原告主体资格。
一是分析利害关系；二是分析权益受损的直接原因；三是分析是否属于民事调整范畴；四是防止以行政诉讼代替解决平等主体间的民事争议。如中盐公司诉定西市安定区政府国有土地上房屋征收补偿案
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2010年4月1日，中盐公司与甘肃荣强公司签订《项目合作开发协议书》，约定：中盐公司以其使用的定西市安定区交通路409号定国用（2002）字第26031926号、定国用（2002）字第26031927号两宗土地（总计面积63425平方米）与甘肃荣强公司合作开发建设商住楼。甘肃荣强公司负责办理前期规划、土地等各种许可审批手续、负责项目开发的全部资金，并负责规划设计开发建设及建成后的房屋销售。中盐公司不投入任何资金，只提供开发地块的权属证明及宗地图。双方也就开发建成的土地房屋产权的分配等事项进行了约定：“开发建成的建筑物须保证甲方（即中盐公司）获得3400平方米建筑物的所有权，其中商铺面积200平方米，剩余3200平方米面积中除商铺按市场价与住宅市场价置换外，办公、仓库、车库面积均同住宅面积。”此外，协议还对其他事项进行了约定。协议订立后，中盐公司向定西市人民政府书面提出《兰州盐业分公司关于申请修建盐业商住楼的报告》。2011年7月4日，定西市国土资源局安定分局发布公告注销了中盐公司的国有土地使用权证。2011年10月9日，被告分别作出《房屋征收决定》《关于定西盐业公司旧城改建项目房屋征收的通告》《定西盐业公司（荣景嘉苑）旧城改建项目房屋征收补偿方案》。2011年12月5日，定西市国土资源局安定分局将收回中盐兰州分公司的两宗土地面积6333平方米以342万元出让给甘肃荣强公司。2012年9月6日，定西市人民政府将上述6333平方米土地向甘肃荣强公司分别颁发了《土地使用权证》。中盐公司与荣强公司在履行开发协议的过程中发生纠纷，中盐公司遂以开发合同纠纷和国有土地上征收补偿纠纷向人民法院提起了民事诉讼和行政诉讼。该案很具代表性，它提出了一个亟待理论界和实务界解决的问题，即在民事法律关系和行政法律关系交织共存的情况下，人民法院应如何正确处理行政诉讼和民事诉讼法律关系。该案的争议焦点之一即为中盐兰州分公司的权益是应通过其与荣强公司签订项目合作协议行为的民事途径救济，还是应当通过行政诉讼行为途径救济。
一是准确把握民事交易的目的。上述案例中，中盐公司与荣强公司签订了《项目合作开发协议书》及后续签订补充协议，因双方在履行所签订的一系列项目合作协议中产生纠纷，但该纠纷是由于约定的权益无法实现而引发。政府虽将该项目合作的内容纳入棚户区改造项目的范围，作出了《房屋征收决定》《关于定西盐业公司旧城改建项目房屋征收的通告》，但房屋拆除及相关资产的移交均是按照协议进行的。荣强公司是上诉人房产的实际受让人，也是房产的实际拆除人。中盐公司所诉的土地及房屋的财产权益的取得均约定在其与第三人签订的项目合作开发协议及后续的补充协议中，中盐公司的合法权益应当通过该协议的约定进行实现，故本案应通过民事诉讼途径而不是通过行政诉讼的途径解决。二是准确把握可诉的行政行为的要件。在本案中，原告的起诉没有具体的事实依据，即行政机关并未作出侵犯其合法权益的行政行为，不存在可诉性行政行为，原告提起诉讼的事实依据只是其民事权益没有得到实现，故原告的起诉不符合行政诉讼的成立条件。三是基于公平原则的考量。行民交叉案件中人民法院对当事人救济途径的选择进行指导时，应基于公平原则，从行政诉讼公平性、目的性、实质性三个方面进行考量。
原告主体资格审查，是行政诉讼司法审查的重要内容，也是审查是否符合起诉条件首先要解决的问题。实践中，我们除了把握“与行政行为有利害关系”外，还必须考量当事人的诉讼理由和主张、救济途径的选择、可保护的利益、请求权基础等方面，对当事人的起诉进行综合全面审查，既要有理论根据，也要确保行政行为受到侵害的当事人权利能够得到司法保护。