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王震
我国社区矫正自2003年开始试点，经过全国试行、法律层面确认和实践完善，正逐步走出一条有中国特色的社区矫正工作道路。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“健全社区矫正制度”。2011年《中华人民共和国刑法修正案（八）》、2012年《中华人民共和国刑事诉讼法修正案》、2019年通过的《中华人民共和国社区矫正法》（以下简称《社区矫正法》）为我国社区矫正构建了基本的制度框架，在框架下推进有效的机制建设成为目前完善社区矫正的重要环节。随着全面依法治国、全面深化改革以及国家治理体系和治理能力现代化建设的不断深入，社区矫正逐步吸纳新的理论，进入制度、机制建设的成熟期。尤其是市域社会治理现代化将社区矫正纳入范围，使得“治理视角”在社区矫正中的地位越来越重要。推进社区矫正机制的完善，治理是重要命题。深化治理能力现代化、推进社区矫正“五治”融合为这一命题注入了活力。
社区矫正是英美法系的舶来品，是一种在社区执行的非监禁处遇制度。历史经验表明，任何舶来品要想在我国取得成果，必须根据国情进行中国化、本土化改造，使其适应我国的经济、制度、社会和文化，适应发展的需要。在我国，社区矫正所针对的对象是被判处管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行的罪犯，属于社会治理中的特殊人群，对特殊人群的管控作为社会治理的一部分，对社会治理现代化的成效有重要影响。因此，探讨治理视角下的社区矫正功能定位和治理路径有其强烈的现实意义。
社区矫正作为一种在社区执行的非监禁处遇制度，具有两个显著特征。
1.刑罚执行性是社区矫正的本质特征
社区矫正诞生于对部分监禁处遇的替代，其从一开始便具有浓郁的刑法属性。具体来说，社区矫正是一种刑罚执行方式，其与刑罚有关，但又不是具体的刑罚种类。我国在引进社区矫正之后，即认同了社区矫正的刑罚执行性。试点、试行的相关文件中把社区矫正界定为“非监禁刑罚执行活动”或“非监禁刑罚执行方式”。2014年《关于全面推进社区矫正工作的意见》指出：“社区矫正是一项重要的非监禁刑罚执行制度”。《社区矫正法》关于社区矫正的目的描述中，其中之一就是为了“保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行”。在我国，要确保社区矫正的正确实施，就必须坚持刑罚执行性这一本质特征。在实践中需要将刑罚执行作为基础性、根本性工作加以贯彻，否则便伤害了社区矫正的合法性。
2.社会性是社区矫正的最鲜明特征
社会性是社区矫正区别于监禁处遇最明显的特征。笔者认为，社区矫正的社会性体现在三个方面：第一，社区矫正是在社区执行，矫正对象接触的物理空间未发生变化，矫正对象对社会的脱离感弱；第二，社区矫正的设立之初即把复归社会作为目的之一，这里的复归不仅包括空间上的复归，更重要的是心理上的复归；第三，社区矫正不是由政府单独实施，而是广泛吸纳社会力量参与治理。社区矫正的效果集中展现在其社会性的发挥上。同时，社区矫正的社会性也决定了其必须参与社会治理的大局才能取得最好的效果。
社区矫正的兴起源于西方社会，是为解决监禁处遇存在的某些问题而设计出的非监禁处遇制度，如轻犯重犯交叉感染的问题、社会剥离问题、犯罪标签问题等，其主要目的是帮助罪犯复归社会、预防再犯。从20世纪70年代开始，传统的社区矫正功能定位开始遭到许多质疑，主要包括对社区矫正效果、公平性、安全性等的质疑。从此，社区矫正机能走向了复合型发展的道路，从单纯关注特殊预防，到复合关注正义修复、规范矫正、风险控制等。
最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部四部门在2003年发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》、2009年印发的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》中指出，社区矫正的主要功能是对符合法定条件的罪犯“矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会”。采用的是较为单一的功能定位。《社区矫正法》第一条明确规定：“为了推进和规范社区矫正工作，保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行，提高教育矫正质量，促进社区矫正对象顺利融入社会，预防和减少犯罪，根据宪法，制定本法。”这表明，我国社区矫正制度已经在关注社区矫正的其他机能，功能定位由单一型向复合型转变。“规范社区矫正工作”体现了规范矫正的机能；“保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行”体现了社区矫正的正义修复机能；“提高教育矫正质量，促进社区矫正对象顺利融入社会”体现了社区矫正的风险控制机能；“预防和减少犯罪”体现了社区矫正的特殊预防机能。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设”，其中就包括要“制定社区矫正法”。社区矫正是社会治理的题中应有之义，我国社区矫正法律体系和社区矫正制度是在治理视角下建立和发展起来的。市域社会治理现代化关于治理理念现代化、治理体系现代化、治理方式现代化的论述为社区矫正工作发挥复合机能提供了思路。
1.多元主体，开放共治
多元主体参与是市域社会治理的重要特征。市域社会治理现代化要求完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在市域社会治理现代化背景下，社区矫正虽然由司法行政部门主管，但要在党委领导下，广泛吸引社会力量参与，发挥主体协同作用和专业力量作用，共同提高社区矫正质效。
2.精细精致，个案矫正
市域社会治理现代化的精细精致理念也为社区矫正提供了思路。社区矫正推进精细化管理，以个案为工作对象，针对不同对象的情况和特点制订矫正方案，坚持一案一矫，因人施教，精细化管理，全面提升矫正质量。
3.权责明晰，规范执法
发挥社区矫正的规范矫正机能，重中之重是权责明晰。推进《社区矫正法》的实施，进一步制定实施细则，明确多元主体的权力和责任，有助于防止权力滥用和矫正随意化，发挥矫正的正义修复机能和规范矫正机能。
4.科技支撑，数据智治
推进社区矫正大数据平台建设，推进矫正对象信息在多元治理主体间共享，联通民政、教育、就业等部门，为矫正对象复归社会提供帮助；借助信息化技术，依法对矫正对象进行定位管理，有效进行风险控制；开放线上教育，借助信息化平台丰富教育课程，提升矫正质量。
5.机制创新，协同高效
创新沟通协调机制，建设社区矫正治理平台，建设有效的协调机制，畅通司法行政部门与社区矫正相关部门间协同，畅通多元治理主体间协同，提高社区矫正工作质效。
上海市虹口区是市域社会治理现代化试点区之一，也是全国社区矫正机构建设的先行者之一，
其较早采用治理思维开展社区矫正，为上海乃至全国的社区矫正工作贡献了许多有益的经验。截至2021年上半年，虹口区社区矫正对象在册263人，连续3年实现在册社区矫正对象零重犯；对刑释解矫人员开展安置帮教，该类对象申报户口率、安置率、帮教率均长期稳定在99%以上，重犯率降至1%以下。近年来，虹口区司法行政机关在健全社区矫正工作体制机制、优化社区矫正执法协作衔接机制、全面提升执法规范化水平、全面加强工作队伍建设、推进“按需施教”精准化矫正、推进“智慧矫正”数字化转型等方面发力，着力提升社区矫正执法规范化水平、治理现代化水平。
2021年1月，虹口区社区矫正管理局正式揭牌，并继续探索成立虹口区社区矫正委员会，依法依规进一步厘清司法行政机关、社区矫正机构和司法所的职责权限，强化内部协作，坚持和完善社区矫正集中执法模式，加强社区矫正机构对司法所开展社区矫正工作的督查与指导，强化社区矫正机构职能作用，建设常态长效的社区矫正工作体制机制。开展“晴空”专项行动，建立指标核定、信息通报、管控责任人、帮教协调、专题研判、动态检查六项督促机制，推动社区矫正各类工作落到实处。
虹口区重点关注司法行政机关与检察机关、监狱的社区矫正执法协作衔接机制建设，建立了“检司协作”机制和“监狱、社区矫正机构协作共管”机制，并通过会签相关制度，确保执法协作衔接机制的正常运行。“检司协作”机制主要着重建设社区矫正刑事执行衔接及执行情况通报机制，通过由司法行政机关每月通报社区矫正工作开展情况，定期会同区检察院检察官对矫正对象开展分批次集中面询，及时了解他们日常活动情况及教育需求，强化社区矫正对象个别教育；“监狱、社区矫正机构协作共管”机制则着重关注深化刑罚执行一体化建设，严格落实市司法局印发的《关于加强本市监狱与区司法局刑罚执行衔接配合机制建设的意见》，完善假释、暂予监外执行对象病情复查、日常情况通报、风险评估等长效工作机制，加强与相关监狱的沟通联系，安排监狱民警参与假释、保外就医社区矫正对象矫正小组，定期通报对象日常表现情况，共同做好对象的协作共管，目前虹口区已经在2020年与提篮桥监狱签订了共建协议。
在提升社区矫正执法规范化水平方面，虹口区着重推进社区矫正执法责任制建设。开展专项执法检查，重点围绕日常工作是否规范、社区矫正对象是否存在脱管、漏管情况和档案是否规范等问题，对社区矫正工作中存在的突出问题和薄弱环节进行全面深度梳理，按照执法要求逐项明确责任人，剖析问题原因，落实整改措施，并将考核作为提升检查效果的重要抓手，倒逼执法规范的养成，进一步规范社区矫正执法。
虹口区司法行政机关多项举措并举，全面加强社区矫正工作队伍建设。一是坚持党建引领社区矫正工作队伍建设，持续深化党建联建。通过司法行政机关党支部、选派民警党支部和社工党支部联合共建、联组学习的方式，开展形式多样的主题党日活动，推动专职干部、选派民警和矫正社工融合发展。二是分层分类开展岗位练兵、技能比武和业务培训，加强对社会工作者的绩效考核，提高社区矫正工作队伍的业务能力。三是启动首席社区矫正官试点，将试点工作作为锤炼队伍、提升素能、规范执法水平的重要契机，组织认真学习试点工作要求，统一思想认识，推动提升社区矫正工作队伍专业化水平。
虹口区坚持精准化矫正，以矫正需求、矫正方案、矫正措施、矫正评估为核心要素，以排摸研判需求、制订实施方案、深化落实措施、评估运用效果的“四位一体”工作机制为主要内容，形成了“按需施教”的工作模式。同时，探索建立社区矫正对象数据库，运用大数据分析，辅助研判社区矫正工作面临的主客观影响和发展变化趋势，并根据每名社区矫正对象不同的个体特征、日常表现等实际情况，在充分考虑其工作和生活状况的基础上，制订个性化的矫正方案，实施一人一案，分级分类进行矫正，提升教育矫正的针对性和有效性。另外，关注矫正对象心理变化，针对其心理状态开展“启程”心理项目，精准矫正，关爱矫正对象心理健康。打造“虹苹果”关爱子女系列活动和“爱的黄丝带”专场招聘会等特色品牌，帮助社区矫正对象在心理上和角色上复归社会。
虹口区着力推动“智慧矫正”数字化转型。加强大数据深度运用、技术手段赋能和流程机制重塑，通过信息化手段开展在线教育，运用VR设备开展沉浸式专题教育，进一步强化日常教育成效。推进智慧矫正指挥中心建设和远程视频督察系统建设，进一步加大信息化核查力度，探索创新智慧化应用。
《社区矫正法》的实施为社区矫正实践提供了法律依据。但实践中遇到的形形色色的细节问题、新问题无法在《社区矫正法》中完全体现，这就需要行政法规、地方性法规、规章的进一步完善。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发修订后的《中华人民共和国社区矫正法实施办法》、上海市颁布的《关于贯彻落实〈中华人民共和国社区矫正法实施办法〉的实施细则》，细化了社区矫正的相关规定，为社区矫正实践提供了更加细致的法律法规依据。但随着社会经济发展，层出不穷的新问题很快成为社区矫正中亟待解决的新课题，如区域一体化背景下矫正对象跨区域出行的审批监管问题、疫情常态化背景下社区矫正集中教育问题、聋哑对象等特殊群体的矫正对象的权利保障问题等，这些新问题需要相关部门在研究后制定相应的规则予以规制和指导。
在治理视角下，我国社区矫正已经形成了司法行政人员、检察官、选派民警、社会工作者、居/村委会工作人员、帮教志愿者、学校教师、矫正对象家属等多元主体参与共治的局面（参与主体视矫正对象具体情况而定）。在社会共治主体中，负责刑罚执行的主体是司法行政人员，负责法律监督的主体是检察官，负责调查评估、衔接纳管、电子监管等工作的主体是选派民警，与社区矫正对象接触最为频繁密切的主体是社会工作者，居/村委会工作人员、帮教志愿者、学校教师、矫正对象家属等则是社区矫正的协助者。社区矫正工作力量直接关系到矫正的效果。社区矫正工作中仍存在着执法力量不足、专业度不够，社区工作者专业多样性不足，学校教师、矫正对象家属参与程度低等问题。必须发挥治理主体多元化的作用，加强治理队伍建设，鼓励社会力量的参与。
社区矫正工作涉及多部门共同治理。司法行政机关与法院、检察院、监所等部门之间涉及调查评估、衔接纳管、法律监督等工作的衔接与协作；司法行政机关与人社、民政、妇联等部门之间涉及刑释解矫人员安置帮扶工作的协作；司法行政机关工作人员与社区工作者同在矫正小组，涉及社区矫正对象的日常管理、教育矫正工作的协作。工作中，司法行政机关与法院、检察院、监所、人社、民政、妇联等部门间联动不足，缺乏有效的协作机制；司法行政机关工作人员与社区工作者间职责不清、关系不顺的问题较为突出。厘清关系、明确责任、建立常态长效的衔接协作机制对于提升社区矫正工作质效、保障《社区矫正法》的正确实施非常重要。
5G网络、大数据、人工智能的发展为各行各业赋能并取得了良好的效果，这些技术也被应用到公共治理领域，如上海政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”两张网的建设，为上海城市数字化转型、打造智慧城市提供了强有力的支撑。2020年，司法部发布了《智慧矫正总体技术规范》《智慧矫正远程视频督查系统规范》两项智慧矫正标准，对智慧矫正平台建设标准提出了统一而明确的要求。实践中，智慧矫正建设进程较慢，目前在用的管理平台功能较为单一，且各省市间矫正信息不通、公检法司及人社、民政、妇联等相关部门之间信息化联动不足、定位精准度低等，智慧矫正建设仍需进一步统筹推进。
治理视角下，社区矫正治理路径应当围绕“治理能力现代化”，贯彻市域社会治理现代化系统融合、开放共治、包容协商、精细精致的治理理念，发挥政治的引领作用、法治的保障作用、德治的教化作用、自治的促活力作用、智治的支撑作用。
司法行政机关作为党的政治机关，政治性是其第一属性。司法行政机关主管的社区矫正工作在党委领导下开展，要发挥党委的领导作用，建设党委领导、司法行政机关负责、各相关部门协同、社会力量参与的工作机制，由党委统筹社区矫正各相关部门之间的衔接和协作，厘清各相关部门在社区矫正工作中的职能和责任，确保衔接顺畅、协作高效。另外，结合机关党支部开展学党史等党建活动的契机，以党建联建等多种方式，发挥党在思想引领、组织引领方面的作用，强化社区矫正队伍建设，培养社区矫正执法干部和社会工作者在政治上的忠诚性和可靠性。
社区矫正实现治理现代化，离不开法治的保障。笔者认为，社区矫正法治保障主要体现在两个方面，即立法和执法。立法的完善使得社区矫正有法可依，有助于社区矫正规范矫正机能的发挥；依法执法则要求社区矫正正确执行刑罚，发挥正义修复的机能。
1.社区矫正的立法保障
立法的完善是社区矫正规范化的要求，也是依法行政的要求。基于社区矫正的特征，兼具刑罚执行性和社会性使得社区矫正立法权限问题成为不得不重视的问题。有学者指出，我们必须深入社区矫正制度内部，解析构成这一制度的相关要素和包括的具体事项，并就这些要素和事项进行央地分属识别，从而就社区矫正的立法事项划分出中央立法与地方立法的“楚河汉界”。
根据《中华人民共和国立法法》所确立的法律保留原则，犯罪和刑罚事项只能靠制定法律来规定，因此社区矫正中有关司法和刑罚执行的部分只能由法律来规定。而关于公检法司的衔接问题、治理中的问题等既可以由法律来规定，也可以由行政法规、地方性法规、规章来规定。因此，社区矫正的立法完善既要发挥中央的统筹作用和全国人大在特定事项方面的立法作用，也要激发地方活力，鼓励地方在新问题、细节问题的立法完善上多下功夫，积累有益的经验。
2.社区矫正的执法保障
随着社会的进步和法治的健全，传统的报应主义或报复主义的刑罚观被认为是落后的刑罚观念，尤其是社区矫正以帮助矫正对象复归社会为导向，重教育感化而轻刑罚报复，报应主义的刑罚观更加被轻视。然而，社会正义遭到破坏，需要刑罚来进行修复，这实际上是报应主义刑罚观的一种表现方式。社区矫正的机能应当包含正义修复，它通过严格执法来完成。在对待社区矫正对象时，虽然不必像对待监狱服刑犯一样以罪犯称呼之，但也不能像对待安置帮教对象一样以一般社会人视之。在开展教育、帮助的同时，也应当严格执行对矫正对象的执行措施，如决定和接收、监督管理、解除和终止等。同时，也应当加强执法责任制的建设，推进权责明晰，发挥执法责任制对于规范矫正的重要作用。
我国坚持依法治国和以德治国相结合，德行向来是社会对一个人评价的第一要素。社区矫正者在思想上、行为上脱离正常的社会规范要求，走上违法犯罪道路，道德缺失是重要原因之一。因此，做好社区矫正对象的教育矫正工作，帮助其在思想上、行为上复归社会，避免其再次走上违法犯罪道路，发挥社区矫正的特殊预防机能，关键在于道德教化。社区矫正机构应当积极开展教育，引导社区矫正对象树立社会主义核心价值观，增强其法治观念，提高其道德素质和悔罪意识。《社区矫正法》第三十六条第二款的规定：“对社区矫正对象的教育应当根据其个体特征、日常表现等实际情况，充分考虑其工作和生活情况，因人施教。”这体现了市域社会治理现代化“精细精致”的治理理念。矫正小组应当根据社区矫正对象的实际情况，制订个性化矫正方案，同时要找准病因，消除导致社区矫正对象犯罪内外诱因，确保矫正效果显著、彻底。如对未成年人来说，家庭关系/环境、交友不慎等往往是其走上犯罪的主要诱因，因此由矫正小组帮助改善家庭关系、改善交友环境往往比单纯的说服教育效果更好。
《社区矫正法》第十三条规定：“国家鼓励、支持企业事业单位、社会组织、志愿者等社会力量依法参与社区矫正工作。”这一规定以法律形式确立了社会力量在社区矫正中的合法地位。社会力量参加社区矫正，实质上是社会自治的体现。我国社区矫正引入社会自治的最早实践就发生在上海。2003年1月，由市委政法委牵头并推动、华东理工大学社会工作系承办培训的首批60余人的社区矫正社会工作者正式上岗，成为我国第一批社区矫正社会工作者。
经过近20年的探索，为社会力量参与社区矫正积累了宝贵经验。
一是在政府和社会力量的关系方面，政府要坚持进一步深化“放管服”改革理念，将市场的回归市场，确定政社分开、转变职能的改革目标，致力于构建服务型政府。
司法行政机关应当明确自己与社会组织不是领导和被领导、管理和被管理的关系，而应该是指导和合作的关系。司法行政机关要加强与社会组织的合作，对社会组织的工作予以必要的指导和提供充分的资源，可以采用政府购买服务和志愿参与相结合的方式邀请社会力量参与社区矫正治理并作为服务提供的主体。
二是在专业性方面，社区矫正工作者依法为社区矫正对象提供教育、心理辅导、职业技能培训、社会关系改善等方面服务，因此要求社会工作者在心理、法律、教育等方面具有一定的专业能力。另外，随着个别化矫正的发展，需要更加多样化的专业背景的社会工作者或志愿者参与社区矫正工作，如手语翻译、职业规划、戒毒等专业背景。
三是在多样性方面，应当吸引更多样的社会力量和社会资源参与社区矫正工作，尤其是在资金、就业机会、公益关怀、家庭关怀等方面。资金方面，目前社区矫正所需资金由政府财政支持，由于预算限制，在加强工作力量、深化服务等方面有所制约，未来可考虑吸纳社会捐款，用于专项治理领域，如开展对矫正对象或其家属中的未成年人、残疾人、老人等的关怀；在就业机会方面，可探索与企业合作建设矫正对象就业基地，由企业提供专门技术培训，解决矫正对象就业歧视和缺少生存技能问题；在公益关怀方面，可开展与社会公益组织合作，为矫正对象或其家属中的未成年人、残疾人、精神异常人群、老人等提供公益关怀；在家庭关怀方面，矫正对象家属因其情感上、时间上、了解程度上的优势，可以在社区矫正中发挥独特作用，但其参与社区矫正未能得到足够重视，导致参与比例低、参与程度不深。有学者认为，矫正对象家属参与协助矫正，应以充分发挥家庭成员“情感攻心”的独特作用为着力点。
但需要注意的是，应同步做好参与协助矫正的矫正对象家属的法律宣传工作，防止发生矫正对象家属帮助社区矫正对象逃避监管或者掩饰隐瞒社区矫正对象实施的违法行为的事件。
大数据支持社区矫正治理，有助于实现信息共享，畅通部门合作，加强日常监管，应对疫情常态，强化风险控制，推进个别化矫正，丰富教育资源。一是建设全国统一的智慧矫正系统。实现社区矫正全国各省市信息互通，加强各省市合作，方便异地衔接纳管、强化请假外出人员风险控制。二是利用智慧矫正系统畅通衔接协作。司法行政机关、监狱、检察院通过智慧矫正系统加强衔接协作，及时信息互通，防止矫正对象脱管失控。三是社区矫正信息接入智慧城市系统。如社区矫正对象信息接入上海“一网统管”，既方便矫正对象网上办事，同时人社、民政、妇联等相关部门可及时获取矫正对象信息，有针对性地开展帮扶。四是利用智慧矫正系统开展日常监管和远程督察。利用各种定位技术、人脸识别技术、视频分析技术等，通过实时监控、线上点名、远程视频督察等，对社区矫正对象开展日常监管。通过风险预警，对社区矫正对象可能存在的脱管风险、违反矫正规定风险等进行监测，及时研判风险并进行处置。五是大数据分析助力个别化矫正。建设社区矫正对象数据库，利用大数据分析对矫正对象实际情况进行分析，辅助矫正小组制定个性化矫正方案。六是利用线上资源开展在线教育。通过网络提供丰富的法律、心理、教育、培训课程等，并利用视频监控系统实时监控矫正对象的学习状态，既丰富了矫正对象的学习资源，又为疫情常态化之下防止人群聚集的集中教育找到了变通方案。