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任少军 施文斌 郭琪
为认真贯彻落实《中华人民共和国社区矫正法》（以下简称《社区矫正法》），切实将法律优势转化为治理效能，不断推动社区矫正工作高质量发展，近年来，安徽省以健全完善社区矫正执行体制为突破口，坚持改革创新与基层实践相结合，在加快推进市、县两级社区矫正机构依法设置的同时，积极探索社区矫正机构队建制建设试点，通过试点探索路径方法，积累工作经验，实现社区矫正机构建设新的突破，取得了阶段性成效。全省社区矫正对象重新犯罪率持续降低，2020年为0.08%、2021年为0.05%，2022年上半年更是降到历史新低的0.02%，远远低于全国平均水平。但社区矫正机构队建制建设试点过程中，还存在顶层设计缺位、执行体制不畅、基层保障不实等困难与问题，需要在实践和理论层面不断进行探索和完善。
推进社区矫正机构依法规范设置，是各级司法行政机关当前及今后一段时期的一项重要任务，而推进社区矫正机构队建制建设，作为社区矫正机构依法设置的延伸和拓展，对于构建完善社区矫正执行体系，促进社区矫正依法规范开展有着至关重要的作用。
推进社区矫正机构队建制建设，旨在在乡镇一级设置社区矫正中队，构建形成省、市、县、乡四级社区矫正组织网络，实现社区矫正机构向实体化、实战化转变，社区矫正工作队伍向专职化、专业化转型，形成上下协同的扁平化管理运行机制。实践中，有的地方对队建制建设理解有偏差，认为推进队建制建设无法律依据。《社区矫正法》第九条第一款明确规定，“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施……”。这一条款将社区矫正机构作为社区矫正工作的法定主体，规定县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构。但对机构如何设置、设置到哪一层级没有作出具体规定，给各地结合实际、灵活设置预留了空间。因此，县级人民政府可以根据法律规定，既可以在县级层面设置社区矫正机构，也可以在乡镇一级设置社区矫正机构，这也是我们推进队建制建设的法律基础。近年来，浙江台州、山东济南、辽宁本溪、湖北武汉、湖南武冈等地积极探索社区矫正“队建制”建设，取得了良好的实践效果。
当前，县级社区矫正机构普遍存在管理社区矫正对象多、工作人员少的突出矛盾，且存在远离基层、掌握矫正信息难等诸多问题，很多工作依赖于基层司法所。但实际上，让司法所承担社区矫正相关工作并不现实。司法所职能繁杂、人手短缺、力量薄弱，就我省而言，全省司法所所均3.9人，政法专项编制的“一人所”“无人所”仍然存在，且司法所受县级司法行政机关和乡镇（街道）双重管理，除承担人民调解、基层法律服务、安置帮教等9项职能工作外，还要参与乡镇党委、政府安排的中心工作，人员不足、精力分散，导致很多工作难以落实到位，这也是一个共性问题。因此，推进社区矫正队建制建设，将主要工作从缺乏刑事执行经验、精力严重不足的司法所中剥离出来，是破解长期影响和制约社区矫正发展的体制性障碍、结构性矛盾、深层次问题的重要之举。此外，还能够解决司法所管理社区矫正对象少、相关活动组织难等问题，使社区矫正分类管理、集中教育、公益活动等能更好地开展，实现矫正资源的集约化、最大化利用。
社区矫正作为严肃的刑事执行工作，法律性、政策性和专业性都很强。法律的本质属性是国家的意志性，必须具有国家强制力和普遍约束力，只能由授权的专门国家机关来执行。司法所作为司法行政机关最基层的组织机构，其职能主要是提供法律服务、法治宣传，工作方式主要以沟通、调解、宣传为主，在管理体制、人员编制上带有明显地方差别。《社区矫正法》虽然将司法所定位为“受委托承担社区矫正工作”，但困于县级机构人员不足、委托事项不明等现实因素，实现社区矫正执法的统一、规范、严格等刚性需求尚存在困难。如果把司法所定位为社区矫正的日常执法机构，司法所的柔性特质就会与执法的刚性需求产生冲突，表现出各种不相适应。此外，司法所的多头管理属性、人员兼职多、流动性大、专业人才不足等，不符合社区矫正队伍建设的专业化、职业化要求。
2017年7月，蚌埠市怀远县在学习借鉴其他地区的经验基础上，根据自身实际和工作需要，将全县的19个乡镇划分为5个区域，在县社区矫正执法大队下设5个社区矫正中队，开启了安徽省社区矫正机构队建制建设的实践探索。《社区矫正法》颁布实施后，安徽省在16个市社区矫正机构全覆盖、90%县（市、区）完成机构设置的同时，于2021年9月，召开了全省社区矫正机构队建制建设试点工作会议，部署在蚌埠、滁州、宿州、淮北、淮南、芜湖、六安、宣城8个市的26个县（市、区），开展队建制建设试点，要求试点单位在推进社区矫正中队设置、明确职责关系、加强专职队伍建设和场所设施保障等方面结合实际探索。各试点单位积极争取党委、政府支持，加强与编制、人社、财政等部门的协调沟通，稳步务实推进试点。其中，滁州市在明光市试点成熟的基础上，以市社矫委名义印发了《深化社区矫正体制改革实施方案》，在8个县（市、区）全面部署开展队建制建设工作。蚌埠市力推怀远县队建制做法，将“全面推进社区矫正中队建设，创新社区矫正监督管理模式”确定为市委特色化改革项目之一，在全市县域层面全面探索试点。
安徽省社区矫正机构队建制建设，以完善科学、规范、高效的执法管理工作体制为目标，实施差异化的多维推进模式，采取试点先行、稳步推进、全面推开的步骤，力争队建制工作取得最好效果。在试点推进工作中，着重抓住“三个关键”：一是科学谋划。明确司法所在社区矫正工作中仍然具有不可或缺的重要作用，在试点，要求社区矫正中队建设，不能完全将社区矫正工作从司法所剥离，而是建立以社区矫正中队为主体、司法所协助配合的工作机制，形成社区矫正工作有机衔接、相互协调、相互促进的新格局。社区矫正中队与司法所之间既要明确分工，又要协作合作，中队专门负责社区矫正工作，不承担司法所业务工作及乡镇（街道）中心工作，司法所利用组织引导社会力量、熟知当地情况、与地方党委政府沟通顺畅等优势，配合社区矫正中队开展工作。二是合理设置。对社区矫正中队是否需要设置、如何设置，综合考虑区域面积、行政建制、人口分布、社区矫正对象数量和交通便利等因素，科学论证、按需设置，避免“一刀切”、盲目推进。县域面积较大，社区矫正对象数量较多，且人员相对分散的，打破乡镇（街道）区域限制，分片设置若干中队；县域面积较小，社区矫正对象数量较少，且人员相对集中的，可以在社区矫正对象相对集中的地方设置一个中队；县域面积较小，社区矫正对象人数少，且人员相对分散，社区矫正工作规范化程度较高的，可不设置中队。三是明确标准。按照机构性质、人员编制、场所建设“三个独立”设置标准，对试点单位提出要求：社区矫正中队的机构性质要尽量独立，获编制部门批复，确保社区矫正中队执法合法合规；社区矫正中队工作人员要保持独立，从司法行政编制中分离出来，确保专人、专岗、专职；社区矫正中队场所要相对独立，功能室设置、执法车辆和执勤装备配备满足工作需要。
以我省队建制建设最具代表性的明光市为例，该市为县级市，辖13个乡镇、4个街道，139个村、10个社区，面积2350平方公里，人口64.4万，在册社区矫正对象237人。在试点推进中，成立了以市委常委、政法委书记为组长，市政府副市长为第一副组长，市编办、人社局、财政局等相关部门和各乡镇（街道）分管负责同志任成员的领导小组。2021年12月16日，市委编办批复在县社区矫正大队下设4个中队，其中，一中队设在明光街道、二中队设在仁和集镇、三中队设在桥头镇、四中队设在涧溪镇，分别承担4个、4个、6个、3个乡镇（街道）社区矫正日常监管教育工作。为保证中队工作有效运转，市司法局调配一名股级干部任一中队队长，调配3名司法所长任二、三、四中队队长，市政府按照年均每人7.5万元的薪酬标准，统一招聘23名辅助人员充实中队力量，基本保证了每个中队有2名政法专项编制人员、4名至6名辅助人员。与此同时，市委政法委调配6间办公用房，专门用于一中队办公场所，面积约140平方米，二、三、四中队由当地镇政府整合办公用房落实场地，面积分别为280平方米、320平方米、290平方米。市司法局对4个中队场所进行统一装修、统一规划建设，配齐各功能室办公桌椅、电脑设备等必备办公用品，为每个中队配备了2辆执法执勤车。建成后的社区矫正中队，实行中队长负责制，明确了社区矫正大队、中队、司法所，以及中队长、副中队长、工作人员具体职责，并建立了岗位目标责任、工作例会、请示报告、通报协商、档案管理、保密管理、应急处置、矫务公开、工作考核评价等中队管理制度，保证了各项工作规范有序开展。从2022年4月1日开始，委托司法所承担的社区矫正工作全部移交社区矫正中队。
一是机构实战化实现新突破。试点的26个县（市、区），有13个县（市、区）社区矫正中队获当地编制部门批准，设立社区矫正中队42个，7个县（市、区）自行探索设立社区矫正中队21个，社区矫正中队总数达63个，取得实质性突破。其中，滁州的8个县（市、区）、蚌埠的3个县（市、区）全面推进，共设立社区矫正中队40个，承担154个乡镇（街道）社区矫正日常监管教育工作，基层社区矫正专门的实体机构实现从少到多、由弱变强。二是队伍专业化实现新突破。通过“摸着石头过河”的试点，坚持边摸索、边总结、边完善，形成了切合各自实际的队伍建设模式。比如，蚌埠市印发了《社区矫正辅助队伍管理规定》，通过招聘辅助人员充实社区矫正中队力量；濉溪县设立4个社区矫正中队，落实政法专项编制18人，招录15名辅助人员加强中队力量，专职从事社区矫正工作。霍邱县司法局已经设置5个社区矫正中队（其中一中队9人、二中队6人、三中队9人、四中队6人、五中队7人），聘用辅警26人，已于2016年经编办正式批复。目前，试点各社区矫正中队基本能保证2名编制人员、4名辅助人员，且均由县级机构统一调度、统一使用，保证了社区矫正工作人员的专职、专岗。三是保障体系化实现新突破。各试点单位坚持把场所建设作为社区矫正中队建设的重点，积极争取党委、政府支持，通过新建、改建、租赁等多种形式，科学选址、加快建设，着力把社区矫正中队打造成基层监管执法的最前沿阵地。目前，设立的社区矫正中队场所面积在130—280平方米不等，均配备有报到登记、电子监控、信息采集、教育矫正等功能室，并至少保障1辆执法执勤用车。四是执法规范化实现新突破。社区矫正“大队+中队”的模式，县乡两级有了独立的社区矫正机构，社区矫正中队直接受县级大队管理，职责明确，精力到位、职能到位。经过近一年的实践，试点单位的社区矫正档案更加齐整健全，对社区矫正对象违反监管管理的处理更加及时规范，走访、信息化核查、公益活动等工作也由原来的难以落实到位变成现在的保质保量完成。基层普遍反映，队建制建设不仅大大减少了司法所工作量，还避免了司法所人情地熟所带来的执法干扰。
虽然安徽省在推进队建制建设的实践中取得了一定成效，但与适应新形势、新要求相比还有一定差距，其中的困难与问题仍然十分突出，影响着社区矫正机构队建制建设的深远发展，需要认真总结分析并研究解决。
社区矫正工作试点以来，从加强社区矫正机构设置到推进社区矫正队建制改革，各地实践各有特色，既没有统一规范，也没有完全成熟的做法。对于社区矫正机构建设完善，《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百六十九条规定：“对判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。”《社区矫正法》第九条规定：“县级以上地方人民政府根据需要设置社区矫正机构，负责社区矫正工作的具体实施……”这些法律条款对队建制建设虽留有空间，但仅作出原则性规定，缺乏宏观指导性文件，在有关机关衔接配合、队伍力量配备、硬件设施保障等方面，缺乏政策支持，导致司法行政机关协调推进该项工作难度较大，特别是在争取编制部门的支持时困难较多。
由于社区矫正机构队建制建设时间还不长，因此，与推进队建制建设的职责关系界定、社区矫正机构级别设立、与司法所委托机制建立、场所设施装备建设等必要条件落实，都没有成熟的经验可取，尚处于探索起步阶段。如何界定县级社区矫正大队、社区矫正中队和司法所的职责定位；如何建立完善社区矫正中队与司法所衔接顺畅的协作配合机制；如何建立健全社区矫正中队日常管理制度；如何规范执法管理工作流程；等等，都需要结合实际深入思考，以形成一套有机、健全且切实可行的运行机制。
一是中队工作力量不足。目前编制人员主要通过内部调剂或司法所工作人员转岗，增加编制难度较大，在县级司法行政机关现有编制极为紧张的情况下，有的地方确实存在不少困难。二是场所建设不够统一。中队场所还没有统一的规划建设标准，各地场所建设面积、功能室设置、执法执勤及办公设备配备等存在差异，这既不能增强社区矫正工作的辨识度，也不能很好地体现社区矫正工作的严肃性。三是经费保障不够有力。社区矫正中队作为新生事物，法律及相关文件对社区矫正中队开展工作没有经费支撑，导致地方在相关经费投入上缺乏政策依据。
推进社区矫正机构队建制建设，不仅需要做好顶层设计、强化政策支持，还需要在人员配备、场所建设、经费保障方面持续系统施策并展现效果，才能保证有序推进并在改革创新中取得实际效果。基于安徽省实践探索反映的困难与问题，提出以下对策与建议。
社区矫正机构队建制建设，实质上是涉及现行刑事执行体制和司法行政管理体制改革完善等深层次问题，是对基层社区矫正管理体制和工作机制的改革创新。从安徽及其他省份的部分地区探索实践来看，社区矫正机构队建制建设模式，是符合基层工作实际、促进社区矫正依法规范开展的有益尝试，效果已经显现。但从试点情况来看，由于缺乏必要的政策支持，不少地方在协调编制部门解决机构编制时，要求提供法律依据或上级有关文件，推进工作面临重重阻力和困难。鉴于此，建议国家层面进行总体设计和规划，在总结各地试点工作经验，经过一定的研究论证，出台有关机构建设的政策文件，明确队建制建设的基本原则、建设模式、职能定位、人员配备和场所保障等，以便于基层更好地操作。
社区矫正机构队建制建设工作的重点在县级大队、中队和司法所之间，发挥作用的关键在于形成稳定有效的工作运行机制。在权责界定方面，省级层面结合试点经验，加强研究论证，探索建立全省统一的县级社区矫正大队、乡级中队和司法所的社区矫正权责清单，明确各方职责和义务，理顺三者之间的关系，形成清单化、闭环式职责运行机制。在执行体制方面，地市和县（市、区）应按照刑事执行有关精神，制定社区矫正大队、中队独立运行的落实举措和实操办法，将社区矫正工作从复杂的行政条块体制中剥离出来，独立开展工作。在管理制度方面，应加快建立健全社区矫正中队开展工作急需的制度，比如，社区矫正中队日常管理制度、岗位职责制度、工作流程制度、考核评价制度、学习培训制度、部门联动制度等，以适应新模式下工作的新要求。通过依法健全体制机制，让队建制建设的效果更加凸显。
主要包括社区矫正中队人员力量、场所建设、经费保障等。一是充实人员力量。积极向省委、省政府报告，加强与编制部门沟通，争取增加一定数量的编制，充实到县级社区矫正大队和社区矫正中队。探索建立《社区矫正执法辅助人员管理规定》，明确辅助人员招聘、使用、管理和待遇等，保证队伍的专业性和稳定性。同时，指导市、县两级加大政策支持，统筹调配资源，将更多的工作力量向基层社区矫正岗位倾斜。二是加强场所建设。参照县级社区矫正中心建设有关标准，制定社区矫正中队场所建设基本标准，指导各地因地制宜建设的同时，保证场所建设的基本统一。结合部级“智慧矫正中心”创建，研究推动将社区矫正中队纳入建设范围，保证执法管理工作有效衔接。市、县（市、区）应加强社区矫正大队、中队执法执勤车辆的配备，落实必要的执法执勤装备设施。三是落实工作经费。联合财政部门尽快修订社区矫正经费保障政策，明确将社区矫正中队开展工作的经费列入本级政府预算，纳入社区矫正工作经费范围，规定具体开支项目，并建立经费使用管理制度。积极争取党委、政府支持，推动将社区矫正中队场所建设、辅助人员招录费用单独列支、专项使用。