四、以人定策，因人施策

乡村人口大量流失，但房屋、土地、资金增长，空心村、空心乡镇“人去楼空”，背后沉淀了大量空置资产、土地。

我国乡村竣工房屋（含住宅）的投资、面积长期上升。1990年至2020年合计达11万亿元、242亿平方米，其中住宅投资、面积合计达10万亿元、222亿平方米，竣工住宅面积、投资分别于2011年、2014年达到峰值后才开始减少。村庄建设用地递增。第三次全国国土调查结果显示，村庄建设用地规模达3亿亩 ，占建设用地6亿亩的一半左右，是城市和建制镇用地1.6亿亩的2倍，2009年至2019年十年间增加19%，而同期人口减少了24%；人均村庄用地达417平方米，八成以上省份农村地区人均用地递增。宅基地闲置率较高。在黄土高原农村调研中，有基层干部反映，“有的村一户人都没了，村庄还在地图上”。

“他山之石，可以攻玉。”英国和日本在城镇进程中规划乡村建设的情况值得研究。

英国于1990年城镇人口达到75%，是世界上第一个完成城镇化的国家。自1932年以来，英国城乡规划法将乡村、城市结合在一起，进行规划、实施，促进了城乡整体发展。英国长期分阶段进行开发、规划、管控，统筹了乡村多样化发展、资源节约、有效利用。比如，在乡村、乡镇、集镇，严格控制大型开发建设，必须新建的公共服务设施在空间位置上采取“嵌入式发展”，面积不宜过大，且必须在建成区范围内。乡村道路的设计、建设，需考虑项目所产生的交通量。拆除乡村建筑需要申请并获得规划许可。

日本乡村人口占比大幅下降较早。在20世纪50年代中期，日本正式开始的经济增长浪潮中，大量劳动力从乡村转移到城市。尤其是较为偏远的北海道地区，更多的人以家族为单位离开家乡。日本1950年、1960年的乡村人口占比大致相当于我国2000年、2020年的乡村人口占比。日本乡村衰退是非常快速、剧烈的，但直到四五十年后的1999年，其《农业基本法》才将振兴乡村作为理念之一，过渡为《粮食·农业·农村基本法》。但收效甚微，其后乡村依然衰退，到2020年，日本乡村人口占比降至仅8%。

“前事不忘，后事之师。”在当前乡村建设中，不少地方对乡村人口大变局依然认识不足、预判不明、重视不够，没有顾及未来5年、10年乃至更长时期的长远景象，缺乏超前谋划。各级、各类乡村建设规划、行动中，不少地方缺乏对乡村人口大幅减少的应变之策，缺乏以人口为导向的乡村建设分类标准，缺乏对村庄收缩、消失的预计。乡村建设中存在“大水漫灌”“遍地开花”式投资，实践中资源、资金浪费问题不少。部分基层干部担心，村庄分类没有指标依据，从上到下“一刀切”“齐步走”搞乡村建设可能会造成浪费。不少地方在乡村建设上的无效投资仍在进行，这些投资未来又将大量闲置浪费。

“安民之道，在于察其疾苦。”当前及今后，各地应以黄土高原的乡村人口变局为重大背景，以乡村人口变化作为乡村建设的重要依据，以人定策，因人施策来实施乡村建设行动。各地还应结合老年人自身资源禀赋、实际需求，进行不同程度的“适老化”设施、服务体系建设。

规划要长期。各地根据乡村人口减少趋势，前瞻性制定新一轮乡村振兴战略规划、乡村建设规划，分阶段推进乡村现代化建设。到2035年，我国乡村减少的1.7亿常住人口将比英国、德国两个欧洲较大国家的人口总量还多，但届时乡村人口3.3亿也还相当于美国如今的人口总量。因此，我们应增强乡村建设政策、规划的前瞻性与实施实用性；应将乡村人口现状、变化趋势作为重点因素，依据人口增减情况，分阶段制定并实施国家、地方的乡村振兴战略规划、乡村建设规划。

国家层面应有战略性规划、政策性引导，地方层面应有具体的空间规划、建设规划与分阶段实施办法。“十四五”期间，各地以开展乡村空间规划、土地利用规划、乡村建设规划，以及村庄、乡镇，甚至县域行政管理层面的合并为主要工作。“十五五”期间至2035年，各地开展空心村、空心乡镇的集中整治、复垦复耕工作，对城郊人口扩张型村镇进行城乡融合式建设。

黄土高原的乡村建设规划基于高原的气候、地貌、人口等，在定性基础上定量、定空间、定布局、定目标，不能泛泛而谈、照搬照抄。县域乡村建设规划应与县城的建设规划一体设计、一并推进、融合发展。乡村聚居点的收缩应自然而然、循序渐进，建议规划上引导集中、行政上合并调整、市场化方式鼓励退出置换，但不能操之过急，强制撤并、强制农民退出。

加减要得当。黄土高原人口虽然总体外流，村村不同，我们要依据人口变化对乡村分类，做好乡村建设的“加法”与“减法”。乡村振兴应是乡村的整体振兴，而不是村村振兴，乡村建设也不是对所有村庄都进行全面建设。以人口为主要条件，制定明确、可行的分类标准是实施乡村建设行动的基础。除了经济社会条件较好的城郊乡村，大多数乡村人口在持续减少。可依据人口未来增减变化，将乡村大致分为两类：人口扩张型乡村、人口收缩型乡村，并将乡镇、县域纳入乡村建设的大范畴。

国家层面应提出乡村建设分类的原则性、政策性要求，地方层面乡村建设规划中应明确乡村的分类量化标准、具体规模，按照分类标准来进行乡村建设。对发达地区、城郊地区的人口扩张型乡村、乡镇、县域，应增强其投入力度，积极推进乡村建设行动，做好乡村建设的“加法”。对偏远地区的人口收缩型乡村，特别是人口大量外流的乡村、乡镇，甚至县域，应科学规划，审慎投资建设，做好乡村建设的“减法”。

对于农村地区，重要的是，要敢于、善于提出“减量”发展标准。比如常住人口少于30~50人的村，比如常住人口少于2000~3000人的乡镇，常住人口少于5万人的县，应分门别类地适当减量发展，避免一些新建基础设施或公共服务设施的建成之日即闲置之时。乡村建设的“减量”发展可以与村庄、乡镇甚至县域行政管理层面的合并有机结合起来。然而，还需要指出的是，即便一个村庄只剩有一户人家，也应保障其饮水、用电等基本公共服务。

施策要精准。各地依据乡村人口变化导致的乡村功能分化，精准投向生产、生活服务型建设。乡村人口大变局将导致乡村功能分化，传统的融生产与生活为一体的乡村，在未来若干年，将逐渐分化出专业化农业乡村、生活居住型乡村。多数空心村将转化为专业化农业乡村（农庄、农场）、纯农业乡村，一个村上千亩土地由几个专业农户以机械化、智能化方式即可生产经营，无论是在经济发达地区（如江苏苏州）还是欠发达地区（如新疆昌吉），这一迹象已经显现。

对于专业化农业乡村，各地今后应有序开展复垦、复耕工作，以生产服务型投入、建设为主，集中力量提升农业规模化、机械化、现代化水平，在人口“空”了的乡村借机“实”化农业产业。而不少城郊型乡村将转变为生活居住型乡村、社区，不仅居住着本村人口，还会吸纳城市人、外来人。对于生活居住型乡村，各地应以生活服务型投入、建设为主，推进城乡融合，集中力量提升这类乡村的公共服务、基础设施水平。

改造要适老。黄土高坡老农流动性差，农村老龄化将十分严峻。因此，在县域层面，因地制宜统筹规划养老设施建设。对于自然条件较差、预计未来人口减少的乡村，各地应重点规划养老设施。这样既满足老农需求，又不盲目提高标准。对于老龄化严重、未来有人口回流养老的乡村，各地要完善日间照料中心等老年公共基础设施，建立失能老农照护等服务体系。

在农村文化体育、人居环境等方面进行适老化改造。充分利用文化馆、戏曲团、电影院等社会资源，定期送戏、送电影下乡，推广黄土高原地方特色戏曲剧种，丰富老农精神文化生活。根据老农的身体状况、数量、年龄、性别，选择合适的体育器械，安装必要的安全设施。避免建设使用频率低的设施，把“好钢用在刀刃上”。在农村人居环境方面进行适老化改造。比如，改厕方面，应以老农为本，综合考虑厕所位置、距离、内部卫生条件、厕具选择、防摔装置设置、冲水便利性、粪污处理方式等因素。在生活污水处理、生活垃圾治理等工程中，各地充分利用农村能工巧匠资源、较低的劳动力成本进行建设。

浪费要避免。各地对黄土高原乡村建设中闲置浪费情况应进行摸底调查，主动应对处置资源资产闲置浪费。应调查了解现存村庄的“过去时”“现在时”的土地资源、房屋、公共设施的闲置浪费情况。根据闲置浪费状况、资源资产的产权属性，提出分类处置的办法。未来，黄土高原的大量村庄还将不可避免地减少、收缩。应将减少闲置浪费、推进乡村建设有效统筹起来，避免“将来时”浪费。 FCdP09i1czUKhYQIM3VXP2xxB8expq3cHrKYBecGjUPZeF17zKf6oLY94QbVxM4P