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国家“十四五”规划中提出要统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。新型基础设施建设对于数字经济发展具有非常重要的战略意义，但局部领域目前仍然面临“最后一公里”的落地难问题。
一方面，我国高度重视新型基础设施建设布局，新型基础设施已成为实施数字经济发展战略的先手棋、拉动投资稳定增长的新引擎、数字化转型和智慧城市建设的基础底座。另一方面，新型基础设施的主导技术、应用场景、产业生态等整体还处于探索和培育阶段，传统基建的建设运营及投融资模式无法完全复用，新型基础设施建设整体推进较为缓慢。
自2018年中央经济工作会议明确提出新型基础设施概念以来，新型基础设施的内涵和外延不断演进。2019年，国家发展改革委明确了新型基础设施的范围，即包括信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施三类。2021年11月，国家发展改革委进一步明确了新型基础设施的重点内容（见表1.3），并确立了“加快建设信息基础设施、稳步发展融合基础设施、适度超前谋划和部署创新基础设施建设”的发展思路。
表1.3 新型基础设施的重点内容
各部委相继布局了“东数西算”“新城建”“交通新基建”等重大工程和项目（见表1.4），新型基础设施从宏观政策构想逐步迈向垂直细分领域产业实践；2024年11月，国家数据局发布了《可信数据空间发展行动计划（2024—2028年）》，分类施策推进企业、行业、城市、个人、跨境可信数据空间建设运营。
可信数据空间： 基于隐私计算与区块链技术构建的安全数据流通体系，通过加密处理与权限管理实现数据“可用不可见”，保障跨机构协作中的隐私安全与价值共享。
表1.4 新型基础设施建设重大工程和项目
城市信息模型： 整合城市地理空间、建筑设施、经济社会等多源数据构建的三维数字化模型，为智慧城市规划、建设、管理提供全生命周期的可视化决策支撑。
为有效支持新型基础设施建设，国家发布了一系列投融资政策文件，鼓励统筹运用财政资金、税收优惠、信贷资金、绿色债券、不动产投资信托基金（REITs）等多种方式，解决工程和项目落地问题，见表1.5。
不动产投资信托基金（REITs）： 通过证券化方式募集资金投资基础设施等不动产项目的金融工具，将项目收益以分红形式回馈投资者，兼具资产流动性与稳定收益特征。
表1.5 新型基础设施建设投融资相关政策文件
续表
新基建项目的参与方主要包括政府、金融机构、企业等主体。科学分析和识别新基建建设运营中的行业风险和收益特征，积极创新投融资模式，广泛拓展融资渠道，探索多元参与、风险收益共担的投融资方案，是解决新基建项目落地难困境的基本思路。
专项债： 政府为特定公益性项目发行的债券，以项目未来收益作为偿还来源，用于支持交通、能源等有一定收益的基础设施建设，是地方政府融资的重要工具。
政府和社会资本合作（PPP）模式： 政府与社会资本在基础设施及公共服务领域建立的长期合作机制，通过契约明确风险共担与利益分配，吸引社会资本参与公共产品供给的市场化模式。
城投模式： 地方政府通过设立城市投资平台公司开展基础设施投资、土地开发与城市运营的融资模式，在城镇化进程中发挥重要作用并需平衡债务风险。
新基建的投资金额巨大，建设周期长，对产业配套和技术要求比较苛刻，后期运行维护也非常重要，并且存在不断升级迭代的需求。因此，政府通常在新基建项目投资中发挥重要的引导作用。目前，政府合规的投融资模式主要包括专项债、PPP、城投模式三类。
一是专项债模式。2020年4月初，财政部提出地方政府专项债券可用于5G网络、数据中心、人工智能等新型基础设施建设领域。专项债模式的本质是政府财政预算内资金，主要用于政府负有直接提供义务的基础设施项目。项目是否适用专项债投资，取决于项目本身是否可形成政府性基金收入或专项收入。从2015年开始，全国地方政府专项债券限额逐年增加，从2015年的1000亿元增长至2020年的3.75万亿元。2024年，新增专项债额度达到3.9万亿元。未来，专项债在新型基础设施建设领域的应用前景广阔，仍然有较大发展空间。
二是PPP模式。PPP模式针对政府负有提供责任且适宜市场化运作的公益类项目，将适宜由社会资本承担的部分拿出来交给社会资本，以政府投资带动民间资本投入。政府除提供资金外，还允许社会资本更大限度地参与到项目运营，弥补政府在运营效率上的不足。PPP模式具有服务基建的基本特性，其与新型基础设施建设的融合效应值得期待。
三是城投模式。城投模式作为地方政府投资城市基础设施建设的传统融资手段之一，适用于新基建建设运营中准公益性或经营性项目。其融资渠道包括银行贷款、企业债券、信托或融资租赁、产业基金等。对传统城投公司而言，深度参与新型基础设施建设项目，既是转型升级的机遇，也是重大挑战。
银行可以通过发放贷款对新型基础设施建设项目进行债权投资，也可以通过发行理财产品，募集个人投资者或机构投资者的理财资金，然后通过信托计划、私募基金等方式进行股权投资。银行获取资金的成本较低，能够以较低的利率发放贷款，但也存在着对信贷主体的信用要求较高的问题。对于信用等级不足的企业或投资回报风险较大的新型基础设施建设项目，贷款成功率较低。
为积极落实国家及地方基建补短板和新型基础设施建设项目相关政策要求，许多银行出台了专项支持政策。例如，2020年，中国农业银行出台《“新基建”全方位服务方案》（以下简称《方案》），全面加强新基建金融服务。该方案聚焦新基建领域多元化融资主体，通过打造“一体化营销、差异化信贷、多样化投资”三个体系，制定了全方位、分层次的金融支持策略。山西省发展改革委联合六大银行支持新基建项目。国家开发银行山西省分行设立了2500亿元制造业专项贷款，贷款支持的中上游企业均为新基建企业，围绕新基建项目全生命周期，提供差异化、针对性金融服务。
数字经济发展背景下，国有企业、大型龙头企业基于自身数字化转型、行业大数据战略布局以及产业数字生态的发展需求，主动参与新型基础设施建设项目的运营。企业在参与新型基础设施建设项目的过程中，主要依赖自有资金及市场化融资手段，同时需要积极寻求政府、金融机构的专项政策支持。
产业投资基金通常包括创业基金、政府性产业基金和PPP基金，投融资模式灵活多样，包括股权融资模式、债权融资模式以及“股+债”的投融资模式，对产业投资具有一定的引导作用。产业投资基金可以参与新型基础设施建设项目的建设运营，但目前其应用尚未广泛，市场占有率较低。主要原因包括期限错配、自身资金成本较高及收益率要求较高等因素。
保险资金总量增长较快，配置股权资产动力较强。保险资金具有投资周期长的特点，可以充分匹配新型基础设施项目建设周期，满足项目的资金需求，且对收益率要求不高。然而，保险资金通常风险承受能力较低，对项目和融资主体的要求较高，对担保和增信的要求也较高，因此在新型基础设施建设领域内的应用案例较少。
目前，我国在新型基础设施建设的投融资领域还缺乏完备的政策支撑体系。以PPP项目为例，其涉及领域广、参与主体众多，且退出机制不明确，这在一定程度上影响了PPP项目的进一步推广。当前，PPP相关法律尚未颁布，主要依靠部门规范性文件进行指导。然而，这些规范性文件的法律层级低，且互相之间存在冲突，难以对社会资本形成可靠保障。此外，规范REITs的法律法规尚不健全，目前只能借鉴《中华人民共和国信托法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国证券投资基金法》等法律法规。参考法律的不统一在一定程度上限制了REITs的发展。建议加快完善新型基础设施建设领域的投融资制度体系，打通项目投融资的政策堵点。
根据市场及项目需求，综合运用多种投资运营模式，包括股权融资、债券融资、政府投资基金、财政补贴等模式，如表1.6所示。探索运用保险基金、社保基金、养老金等长期性权益性基金解决新型基础设施建设运营的资金不足问题，改善投融资领域存在的期限错配现象，从而推动新型基础设施建设稳步发展。
表1.6 各类新基建适宜的投融资方式
