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1.了解数字治理的产生背景与发展历程。
2.掌握数字治理的内涵。
3.了解数字治理对完善各领域治理体系的意义。
4.理解数字治理面临的现实之困与未来之路。
2020年 8月，中国经济信息社、中国信息协会和中国城市规划设计研究院联合发布《中国城市数字治理报告（2020）》，这是国内研究机构首次从数字治理指数角度对城市发展水平进行考察。报告显示，杭州超越“北上广深”，数字治理指数位居全国第一；同时，其数字行政服务、数字公共服务和数字生活服务等三个单项指标也全面领先。此外，在针对 45 个城市的居民开展的数字生活满意度问卷调查中，杭州市民的数字生活满意度最高。
2016年 G20（二十国集团）峰会在杭州召开，会上首次将“数字经济”列为世界经济增长的重要议题。同年，杭州在全国率先提出建设城市大脑，以交通治理为突破口，以数字化手段驱动城市治理，奋力打造“全国数字治理第一城”。
那么，数字治理是什么？为什么要加强数字治理？数字治理面临哪些现实困境？又该如何突破这些现实困境？
数字治理是随着数字技术在经济、社会、政治生活中日益广泛的应用而产生的新型治理方式，是一个不断演进的知识体系。它不仅有助于企业等各类组织的数字化转型，还能够提升数据价值和社会治理水平，增强国家或地区的全球竞争力。因此，加强数字治理的研究和实践，对推动数字经济的发展和社会进步具有重要的意义。
数字经济是指以数字技术为基础的经济活动，它通过信息化、智能化、网络化等手段，使经济活动更加高效、便捷、智能。随着数字技术的不断发展和应用，数字经济已成为引领经济发展的新动力。未来，数字经济发展前景广阔，将对社会经济发展产生深远影响。
（1）网络市场正成为各类资源配置的主要阵地。在一个网络交易平台上，可以把广大客户的海量需求与供应方的海量供给集中起来，并通过智能化、数字化的方式快速完成供需之间的合理匹配，快速地撮合交易的形成。与传统市场相比，网络市场的资源配置效率大大提高，同时还会自动产生大量新供给和新需求。
（2）数字经济能够通过“连接—数据—融合”的逻辑链条实现全要素生产率提升。宏观层面上，经济数字化转型能够提升资本生产率和劳动生产率，降低交易成本，促进国家融入全球市场体系；微观层面上，数字技术的深度应用能够提升企业竞争力，提高企业绩效。
（3）数字技术加速新数字物种的出现。在数字技术支撑的数字经济大环境下，新职业、新岗位、新技术、新业态及新产品、新模式、新应用等出现，不仅丰富了人们的生活和工作，也为经济发展和社会进步提供了新的动力和机遇。
基于此，数字经济成为各国经济发展的重要动能。一方面，全球各国加快推动数字经济重点领域发展，积极抢抓发展机遇。中国信息通信研究院发布的《全球数字经济白皮书（2024 年）》显示，2023 年美国、中国、德国、日本、韩国等 5 个国家数字经济总量超过 33万亿美元，同比增长超 8%；数字经济占 GDP 比重为 60%，较 2019 年提升约 8 个百分点。另一方面，我国数字经济进入加速发展周期，成为高质量发展的重要引擎。《中国数字经济发展研究报告（2024年）》显示，2023年，我国数字经济规模达到 53.9万亿元（见图1-1），同比名义增长 7.39%，已连续 12 年显著高于同期 GDP 名义增速，数字经济占 GDP 比重达42.8%，对 GDP增长的贡献率达 66.45%。
图1-1 2015—2023年中国数字经济规模及增速
资料来源：中华人民共和国国家统计局，中华人民共和国国家互联网信息办公室，中国信息通信研究院。
随着大数据、云计算、人工智能等新技术的快速发展与深度应用，人类社会已经进入数字化时代，正从“人人互联”向“万物互联”演进，现实与虚拟相互交织，线上线下深度融合，传统国家和社会治理体系受到巨大冲击，传统手段已难以满足日益复杂的治理需求，治理赤字日益加剧。
（1）数据成为数字经济时代的基础性资源、重要生产力和关键生产要素。2020年 4月 9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次将数据定义为继土地、劳动力、资本、技术之后的第五大生产要素。但数据由于自身具有无形性、负外部性、难以追溯等特点，在采集、传输、存储、使用、删除、销毁等全生命周期中都存在需要关注的潜在风险，传统治理模式和手段难以跟上数据流通应用的实际需要，条块分割的行业和属地治理模式难以适应数据要素跨地区、跨行业、跨层级流通交易的治理需求，线下治理难以满足数据要素市场线上线下一体化发展趋势。
（2）大量新产业、新业态、新模式涌现，对既有的监管方式、治理机制等产生重大影响，亟需聚焦新经济发展面临的突出问题，创新监管理念和方式，健全规范有序的数字治理体系，着力营造公平竞争的市场环境。例如，适应平台经济、产业数字化、共享经济等新经济特点的新型监管机制不健全，网约车、共享单车等交通运输新业态监管规则和标准仍需完善等，诸多传统问题在互联网上被放大，蔓延传导速度更快、范围更广、影响更大，治理挑战日益突出。
（3）传统的治理模式面临产业变革带来的失业、社会阶层两极分化、社会资源配置不均衡不公平、数据安全、隐私保护、技术滥用、数字鸿沟、信息孤岛、科技伦理、网络主权、数字平权、数字适应性等问题，进一步增加了社会治理难度。中国互联网络信息中心（China Internet Network Information Center，CNNIC）发布的第 51次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至 2022年 12月，65.9%的网民表示过去半年在上网过程中未遭遇过网络安全问题，这意味着仍有超过 1/3 的网民遭遇过个人信息泄露、网络诈骗、设备中病毒或木马、账号密码被盗等网络安全问题（见图1-2）。
图1-2 网民遭遇各类网络安全问题的比例
资料来源：中国互联网络信息中心。
显然，传统的管理模式无法适应数字时代多样化的社会治理需求，利益多样化的社会群体、愈加复杂化的社会问题、线上线下矛盾交织带来的风险不确定性、数字技术带来的新的伦理困境等，加大了社会治理的难度。新时代迫切需要社会治理模式的转变。数字治理作为一种新型的治理模式和机制，旨在应对数字化转型带来的挑战和机遇，提升社会治理的效能和透明度，已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。
数字化在推动经济发展中发挥了重要作用，同时引发企业竞争格局及产业竞争格局，甚至地区竞争格局和个人竞争力之间的重新布局。随着信息技术的迅猛发展和广泛应用，数字化已渗透到政治、经济、社会、文化等各个领域，政府治理必须适应数字化时代的新要求，转变治理理念和方式，运用数字化技术提升治理效能。
（1）新技术变革为国家治理带来新思路和新机遇。一方面，新一轮科技革命和产业变革的推进，为社会治理从国家一元管理向多元社会主体共建共治共享的转变创造了有利条件，为由单一行政手段向多种手段综合治理的转变提供了技术支持。另一方面，新技术变革正在重构全球政治经济格局。各国在数字经济治理实践中已形成数据治理、算法治理、数字市场治理和网络生态治理等四大领域的经验共识，全球数字经济治理规则和治理话语权博弈日趋激烈。我国作为世界第二大数字经济体，必须积极应对数字经济挑战，探索数字治理新规则，力图在全球数字治理规则中贡献中国方案。
（2）大数据技术助力数字治理精准高效。进入新时代，政府能借助大数据技术准确把握公众对公共产品和服务的需求，并相应地制定政策和提供服务，实现由“被动供给”向“主动供给”转变，有助于降低公共产品和服务的供给成本、提高供给效率，满足社会公众的普遍需求和个性需求。
（3）数字能力成为政府治理的核心竞争力。数字能力涵盖了数据收集、分析和管理能力，以及利用人工智能、大数据、云计算和物联网等技术提供创新解决方案的能力。随着全球信息化和数字化的快速发展，以人机互动为桥梁，数字技术打通了“智”“治”无缝对接通道，“数据跑路”能够提供更全面的决策参考信息及更充足的决策时间；“数据监控”动态呈现治理过程，便于及时发现政策执行偏差；“数据定位”精准划定治理范围，高效解决治理难题；“数字监督”为公众参与提供数字化渠道，让腐败及各种违规违纪违法行为无处遁形。
2016 年，杭州在国内率先规划启动城市大脑建设。杭州城市大脑建设提出了“531”的逻辑体系架构。“5”即“五个一”：打通“一张网”，一张确保数据无障碍流动的网，通过统一标准，支撑城市大脑的数据资源需求；构建“一朵云”，一朵将各类云资源连接在一起的逻辑云；汇聚“一个库”，形成城市级数据仓库，同时做好数据治理，确保数据鲜活、在线；建设“一个中枢”，作为数据、各系统互联互通的核心层，实施系统接入、数据融合、反馈执行；建强“一个大脑”，在全市实施统一架构、一体化实施，彻底打破各自为政的传统建设模式，实现市、区两级协同联动，防止重复建设。“3”即“三个通”：市、区、部门间互联互通；中枢、系统、平台、场景互联互通；政府与市场互联互通。“1”即“一个新的城市基础设施”。
资料来源：杭州日报，浙江数字经济网。
20 世纪 60 年代以来，信息技术革命在全球范围内迅速展开，美国等少数发达国家开始把计算机应用于重复性强的规范数据处理业务；20 世纪 70 年代，西方发达国家普遍将计算机应用于事务处理领域，部分发展中国家也开始在政府部门运用计算机；20 世纪 80 年代，局域网和管理信息系统成为政府信息技术应用的主流，对决策分析的支持也取得了一定进展，大多数发展中国家开始应用信息技术；20 世纪 90 年代，政府广泛采用先进的信息网络技术，应用的领域渗透到政府职能的各个方面。政府信息化成为国家信息基础设施（National Information Infrastructure，NII）建设的重要内容之一，但此阶段政府使用技术的主要目标是提高公共行政人员的管理效率和政府生产力。
从 20世纪 80年代开始，以个人计算机为主的信息工具开始普及，政府的一些重要部门开始引进并使用信息工具，我国开启了政府信息技术应用的新时期。“六五”时期明确提出要在政府管理中投入与使用计算机。1986年，国务院批准建设国家经济信息系统并组建国家经济信息中心。“七五”时期，我国已建成 10余个信息系统，如国家经济信息系统等。20世纪 90 年代，随着万维网的引入，我国政府信息化建设正式起步。1993 年，在全球性“信息高速公路”浪潮的推动下，我国启动由“金桥”“金关”“金卡”组成的“三金工程”。1997年 4 月，在深圳召开首次全国信息化工作会议，并编制《国家信息化“九五”规划和 2010年远景目标（纲要）》，这是我国信息化发展的里程碑事件。在此阶段，政府信息化的主要表现形式是以办公自动化为目标，通过计算机技术提高政府内部相应的工作效率，提升政府机构的信息分析能力，也为政府电子化管理打下良好基础。
美国电子政务起源于20世纪80年代末。1992年，美国政府提出电子政府（E-government）的概念，要把美国联邦政府改造成一个无纸化的政府，一个利用信息技术提高政府政务有效性的政府；2000年 9月，美国政府开通第一政府网站，旨在加快政府对公民需要的反馈，减少中间作业环节。英国电子政务走在欧洲前列，开始于 20 世纪 90 年代末，英国先后发布了《政府现代化白皮书》《21世纪政府电子服务》《电子政务协同框架》等政策规划，提出到 2008 年要全面实现“电子政府”，目标是建立“以公众为中心”的政府，提高管理效率，推动经济发展。
我国电子政务的建设起步于 20世纪 90年代。1994年，我国正式接入国际互联网，为电子政务发展创造了良好的客观条件。1999年实施“政府上网工程”；2000年国务院办公厅下发《关于进一步推进全国政府系统办公自动化建设和应用工作的通知》，提出建成以“三网一库”为基本结构的全国政府系统办公自动化网络，标志着我国正式进入电子政务建设阶段。其中，“三网”指机关内部办公网、办公业务资源网络、公共管理与服务网络，“一库”指电子政务信息资源库。2001年国务院信息化工作办公室成立，全国政府网站建设范围也已经延伸到乡镇级政府，并开始向社会发布政府部门信息，有的还尝试提供在线服务，数字福州等具有典型创新性的电子政务发展模式开始涌现，政府专网、业务系统建设开始铺开。2002年8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，这是首次以中共中央办公厅、国务院办公厅名义印发的电子政务全局性指导文件。2006 年 3 月，国家信息化领导小组出台《国家电子政务总体框架》，标志着我国电子政务建设进入全面推进、深化应用的新阶段，开始探索推进“一站式”“一窗式”“政民互动”服务。“十二五”以来，我国在电子政务信息共享和业务协同方面取得重大突破，业务信息共享率和电子政务服务覆盖率增长明显。2013年被称为大数据元年，中华人民共和国工业和信息化部发布的《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》标志着我国电子政务服务领域开始借助云计算技术进一步提升发展质量。2015年 8月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，正式提出国家大数据战略。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家信息化发展战略纲要》，明确提出建设数字中国战略，要求提高社会治理能力。这一阶段的政府事务信息化建设，以政府管理现代化为行政理念，以提高行政效率为目标，政府事务信息化和网络化对政府工作人员提出了更高的专业技能要求，即要求将知识信息与智能化设备结合起来，高效处理非程序化事务、复杂程度高的工作。
自 2017年以来，“数字经济”已经连续多年被写入我国政府工作报告。党的十九大报告提出建设“数字中国”，从国家顶层设计层面提出了“数字化”概念，为我国数字治理建设提供了方向和指南。2018 年 6 月，国务院办公厅印发《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》；2018 年底，23 个省、200 多个地市成立大数据管理部门。2019年 10月，我国首次在国家层面的文件中明确了数字政府的建设要求，迈出了电子政务向数字政府的跨越性一步，也是我国加快数字政府建设的一个战略信号。2021年，作为数据安全元年，一系列与数据及其安全保护相关的政策法规和标准规范陆续发布。国家层面，《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等共同构筑了数据安全保护的基础性法律堡垒；地方层面，浙江、上海、江苏、山东等多个省市纷纷出台数据相关条例，对数据赋能产业、数据安全保护、数据共享等内容进行规制，以促进当地数字经济高质量发展。同时，《“十四五”国家信息化规划》《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》《数字中国建设整体布局规划》等文件相继出台，绘就了数字政府建设的中国方案，提出了新时代新征程数字中国建设的整体战略。在此阶段，数字治理主要以“数字政府”“数字民生”“数字社会”“数字经济”模式为典型，数据驱动的社会治理已经成为国家实现社会高效治理的重要举措。但伴随着数字技术的快速发展与应用，数字技术引发的问题以及数字社会背景下的社会治理挑战，已经成为数字治理能力与治理现代化的考验。
数字治理是一个复杂、动态、多维、多变的体系与过程，跨越公共管理学、政治学、法学、经济学、社会学、传播学、计算机科学、网络空间安全等多个学科，单一的技术逻辑、市场逻辑、监管逻辑无法有效应对数字治理变革下的新模式、新问题、新挑战。明确数字治理的内涵与外延，全方位提升数字治理能力，是时代赋予我们的一张紧迫而重要的数字问卷。
数字治理并不是一个新的概念。早在 20世纪后期，美国、英国和德国等发达国家就已经开始对数字治理在理论层面和实践层面进行讨论和探索；相比于欧美等发达国家，我国关于数字治理的讨论和探索起步比较晚。几十年来，数字治理这一概念的内涵与外延发生了深刻的变化，但尚未形成统一定义，本书主要从以下视角来探析数字治理的内涵。
数字治理的概念
数字治理的工具论起源于电子政务的工具论，人们从技术工具的视角出发，认为数字治理等同于电子政务。电子政务是指国家机关在政务活动中，全面应用现代信息技术、网络技术以及办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务的一种全新的管理模式。虽然数字治理与电子政务有许多共同点，但侧重点不同：电子政务强调以政府为主体的治理，而数字治理强调多元主体共治的理念；电子政务是政府过程的信息化，数字治理是政府过程的重构；电子政务的关注点在于政府，数字治理则以人民为中心。
数字治理的数据论涉及两个方面。一是用数据的治理，将数据作为治理工具。在公共治理过程中，政府充分利用物联网、移动互联网、云计算、区块链等信息技术，收集、存储与统计分析和民生相关的海量数据，搭建政府数据资源开放与共享平台，为政府决策的精准化提供重要的技术支撑与丰富的数据资源，实现政府治理的智能化。二是对数据的治理，把数据作为治理对象。随着数据逐渐成为一种新的生产要素，数据总量正在以指数级速度增长，数据总量与数据质量、硬件同样重要，都是数字技术和数字经济的重要组成部分，因而科学规范地治理数据是重要且必要的。
数字治理的治理论是将治理理论引入数字世界，其更加重视对治理目的和治理价值的实现。具体来说，治理论视角下的数字治理强调多元化的治理主体；强调治理手段和方式是在平等协商基础之上达成的共识，即法律和制度；强调治理环境的平等协商、互动一致以及自主自愿；强调治理主体之间的关系是平等基础之上的联合治理关系；强调以公共领域作为治理边界。
数字治理的系统论强调数字治理应将技术论和治理论相融合，即将治理体系所特有的稳定性与数字技术的灵活性和变革性相结合，强调数字技术不仅是工具性的，也是结构性的。有学者认为，数字治理是指在政府与社会公众、政府与以企业为代表的经济社会互动和政府内部运行中运用信息技术，易化政府行政及公共事务的处理程序，是提高民主化程度的治理模式，进而形成政府与社会公众（G2C）、政府与政府（G2G）、政府与企业（G2B）和政府内部效率效能（IEE）几个层次。
总而言之，数字治理是现代数字化技术与治理理论的融合，以数字化赋能治理体系和治理能力、构建新型治理体系为目标，在政府主导下，平台与企业、社会组织、网络社群、公民个人等多元主体共同参与相关事务的制度安排和持续过程。数字治理包括数字和治理两个维度，数字更多强调它的技术属性，治理更多彰显它的价值属性。一般认为，数字治理涵盖数字政府治理、数字经济治理、数字社会治理、数字技术治理等，既包括“基于数字化的治理”，即数字化被作为工具或手段应用于现有治理体系，提升治理效能；也包括“对数字化的治理”，即针对数字世界各类复杂问题的创新治理。
数字治理包括 4个基本要素，如图1-3所示。
图1-3 数字治理的基本要素
政府公共部门、以互联网平台为代表的科技企业以及社会公众，是数字治理的治理主体。其中，政府公共部门是数字治理的主要实践者和推动者；以互联网平台为代表的科技企业是数字治理的重要市场力量；社会公众的高效参与能够有效提升数字治理效能。建立政府公共部门、社会公众、行业协会、科技企业以及互联网平台多元参与的协同治理格局，能够有效推动数字治理的现代化进程。
数字治理需要多样化的治理手段，包括政策、法律、法规等行政与司法手段，价格机制、竞争机制、激励机制等市场化手段，大数据、人工智能、区块链、平台等数字化手段，以及文化、伦理等价值手段。
数字治理包治理谁、谁来治理、治理什么、怎么治理等一系列重要问题，是个复杂的体系和过程。数字治理过程涵盖两个方面的关键活动，即垂直治理和水平治理。自上而下的垂直治理主要指在数字化条件下，一个国家的治理战略和政策，或者行业组织的标准、规范，或者平台、企业管理战略等如何自上而下地实施和执行；自下而上的垂直治理强调的是用户群体及第一线工作群体的需求表达与治理参与。水平治理是指政府、企业、社会组织、公民等多个治理主体，在数字化技术的支持下，进行协调互动、共同参与决策和行动，以实现社会的高效、和谐与可持续发展的治理方式。
治理评价强调以下内容。一是要看数字治理是否推动实体经济的数字化转型和高质量发展、促进资源的优化配置和高效利用，以及催生诸多新的行业领域和新兴业态模式。二是要关注数字治理是否推动公共服务水平和社会治理能力提升、促进信息交流和知识共享，以及提升全社会的文化素养和创新能力。三是要看数字治理是否促进绿色发展和可持续发展、减少能源消耗和排放，以及促进生态保护和修复。未来，随着数字技术的不断发展和应用，数字治理将在更多领域发挥更大的作用，实现经济效益、社会效益与生态效益共赢。
当前，以互联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术日新月异，给各国经济社会发展、国家管理、社会治理、人民生活带来重大而深远的影响，数字技术正在成为全面推进政府治理体系和治理能力现代化的重要支撑。数字治理的发展有利于推进全球治理体系重构、助推国家治理现代化、赋能社会治理共同体建设、提高城市治理精细化水平、提高乡村治理科学化水平，进一步解决社会管理中的难题，提高治理水平，推动社会的稳定和发展。
伴随着数字经济的蓬勃发展，全球数字领域发展不平衡、规则不健全、秩序不合理等问题日益凸显，国家间和地区间的数字鸿沟不断扩大，在数据保存、平台管理、网络安全等数字治理问题上的分歧日益尖锐。
（1）数字治理可以促进国际社会在跨国问题上的合作与协调。在数字治理框架下，通过数字平台和协作工具，各国政府、国际组织可以共同制定和执行全球治理规则和标准，共同应对全球挑战。同时，数字治理还能促进跨国公司、非政府组织、社会媒体等非国家主体的参与和合作，共同解决数字全球化发展不均衡、技术负效应不断扩大等全球问题。
（2）数字化技术为全球治理提供了创新的治理模式。这些新模式可以弥补传统治理体系的不足，以边缘改革贡献建设性方案，共同推动数字治理由“逐利争霸”向“利益协调”转变，塑造网络空间命运共同体，提高全球协作和治理效能。例如，2023年 1月，联合国面向全球公开征集《全球数字契约》提案，世界互联网大会联合 15 家单位围绕连接所有人、数据保护、歧视与误导性内容治理、人工智能监管、数字公共产品 5项议题，向联合国技术特使办公室提交了提案，力图为全球数字未来发展提供基本原则。
（3）数字治理在加强全球数据安全保护方面扮演着至关重要的角色。随着数字化时代的深入发展，数据已成为全球经济的核心驱动力，同时也带来了前所未有的安全挑战。数字治理作为一种综合性的管理框架，可以推动全球范围内的数据隐私和安全标准的协商和制定，应对数据泄露、网络攻击等威胁。2020 年 9 月 8 日，我国发起《全球数据安全倡议》，就维护全球数据安全提出科学合理、公平公正的解决方案。
政府数字治理能力提升为国家治理现代化提供了新的支撑，不仅有助于我国在全球范围内数字治理升级的关键时间窗口赢得先发优势和产生引领效应，而且对推进我国公共服务的智能化、普惠化、均等化，提升公众便利感与获得感，满足人民对美好生活的期望具有积极意义。
（1）数字治理有助于提高国家治理的精准度和效率。政府可以对海量数据进行实时采集、分析和研判，更准确地把握社会动态和公众需求，提高决策的精准性、科学性和预见性。政府可依据掌握的大样本数据信息，通过关联性分析预测社会治理危机和公共安全事故发生的概率，有针对性地建立突发事件预警机制，全面提升政府公共危机管理能力。
（2）数字治理有助于提升国家治理的透明度和参与度。政府可以通过官方网站、社交媒体等渠道及时发布政策信息，与公众进行互动和交流，增强政府的公信力。同时，互联网平台具有成本低、速度快、不受时空限制等特点，使国家治理的参与更加便捷，有利于激发社会主体参与治理的意愿。
（3）数字治理有助于加强国家治理的协同性和整体性。大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术可以打破部门壁垒和信息孤岛，通过跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同治理，政府可以更好地应对复杂的社会问题和挑战，提升国家治理的整体效能。
数字化时代，数字治理正在成为推进社会治理现代化的重要引擎，而数字社会治理是数字治理中最能体现共建共治共享价值理念的治理。“构建共建共治共享的数字社会治理体系”“打造协同高效的数字政府体系”等成为数字时代社会治理的重要任务。
（1）数字治理有助于促进多方力量参与社会治理创新，完善共建共治新格局。数字赋能下的社会治理结构将公众、企业、社会组织纳入社会治理的协同框架，建立政社协作、政企联动、政民互动的社会治理联动机制，激励各方力量多样化、多渠道、多层次参与社会治理，推动单向管理向协同治理转变，形成多元共治、多方协作、多层互动的社会治理新格局。例如，基层议事群、互联网党群服务站、智慧治理平台等的建立，便于进行在线民主协商，使公众在参与基层事务过程中充分产生尊重感与获得感。
（2）数字治理有助于推动社会公平正义、和谐稳定，赋能社会治理成果共享。数字社会治理坚持以人为本的发展理念，以数字技术为支撑，针对幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等重要民生问题，提供普惠共享的数字公共服务。例如，数字化手段有助于加强教育医疗等领域的资源均衡配置，缩小城乡差距和贫富差距。
20世纪 60年代，浙江省暨枫桥干部群众创造了“将矛盾纠纷化解在基层”的“枫桥经验”，为基层治理工作指明了方向。今天，依靠数字化改革的力量，新时代的“枫桥经验”贯穿于平安浙江建设的始终。2020年和 2021年，《浙江省政府工作报告》连续提及“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”。
枫桥经验的前世今生
“枫桥经验”是浙江基层治理的金名片。2021年 3月，新时代“枫桥经验”指数项目启动，这是浙江省新时代枫桥经验研究院、浙江大学新时代枫桥经验研究院成立以后启动的首个重大项目，被称为“一号工程”。据悉，该课题充分运用大数据、人工智能等新技术构建新时代“枫桥经验”指数全流程闭环平台，实时评估县域治理动态，实时监测全县、部门、街镇、村社治理状况，及时梳理、汇总、分析公众问题诉求、治理短板，及时生成风险预警，及时解决问题、化解矛盾、补齐短板。
资料来源：人民网。
中国经济信息社、中国信息协会和中国城市规划设计研究院联合发布的《中国城市数字治理报告（2020）》，标志着我国城市治理进入以数字治理为标志的 2.0 时代。城市进入数字时代后，由于数字赋能生产力，促使城市的功能场景由原有的城市物理空间，转向数字空间并实现线上线下互动融合；数字化的生产方式与运行逻辑也改变了政府的治理行为、市场的商业模式以及居民的生活方式。
（1）数字治理有助于优化城市管理。对城市各个领域的数据进行实时采集、分析和处理，并依托数字化资源共享平台，实现不同治理主体之间广泛的互联互通、协作共享、业务协同，进而为城市管理提供更加精准的信息支持。例如，智能化监控系统可以实现对城市交通的实时监测和优化调控，缓解交通拥堵问题。
（2）数字治理有助于提高公共服务水平。“最多跑一次”改革、一网通办、城市大脑等技术变革提升了办事效率与管理效果，契合了人民对美好生活的需要与城市高效能治理的需求。《中国城市数字治理报告（2020）》显示，数字治理指数位居全国第一的杭州，是全国最早实现扫码乘车、电子社保卡全流程就医的城市，全国首家跨境电子商务综合试验区、首个互联网法院也诞生于此。同时，数字化技术还可以加强对城市公共设施的监测和维护，提高设施的使用寿命和安全性。
（3）数字治理有助于推动城市可持续发展。数字治理能够为城市的绿色发展、智慧交通、智能建筑等领域提供技术支持和创新驱动，实现城市的资源节约、环境保护和能源高效利用等方面的目标。例如，对空气、土壤、水体、企业排污等进行跟踪监测、适时监测，可以及时发现生态文明建设中存在的问题，并及时对症下药。
广州市按照“一图统揽，一网共治”总体构想，围绕“看全面、管到位、防在前”核心目标，运用大数据、云计算、区块链、人工智能、物联网等新一代信息技术，建设集“运行监测、预测预警、协同联动、决策支持、指挥调度”五大功能于一体的“穗智管”城市运行管理中枢，充分调动各级人民政府、基层组织、人民群众积极参与社会治理，共同促进城市高质量和品质化发展，探索出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路径。
资料来源：广州市住房和城乡建设局。
作为国家政治生命体的神经末梢，乡村治理是国家治理的基石，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。将数字化融入乡村治理体系，有助于乡村治理从经验式治理转向精准化治理，从少数人参与的治理向多数人参与的治理转变，使乡村内外治理更加高效和智能。
（1）提高乡村治理效率。通过大数据、云计算等技术，政府可以精确掌握乡村资源环境状况、农业生产情况、农民收入情况等信息，为乡村治理提供科学依据。同时，通过数字化平台的建设和应用，政府可以实现乡村资源整合、信息互通、工作协调，推动乡村治理的整体性发展；完善的治理数据库则有利于村民的差异化和个性化需求发展，优化治理资源配置，进而提高乡村治理效率。
（2）提升乡村应急管理能力。数字化手段的运用有助于加强对乡村自然灾害等突发事件的监测和预警，提高应急响应的速度和效果。同时，数字化技术还有助于提升乡村治安管理能力，加大乡村安全防范和打击犯罪的力度。
浙江省桐庐县桐君街道推出的“亲清地图”，通过一图集成、一码通行、三色预警，实现数字赋能，切实加强了清廉乡村建设。街道各村（社）分别建立专属二维码，一村一码，村（居）民直接扫码即可查询本村项目、资产、资源、农房审批等相关信息，第一时间知晓项目进度、资金流向等情况。同时，“亲清地图”系统根据各村的风险情况设置了“廉政风险指数”模块，便于街道对各村廉政风险情况进行精准判断，以智治推动清廉村居建设，实现乡村综合治理新效能。
资料来源：人民资讯。
随着 5G、物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等新技术、新应用的普及，“数字化生存”已然成为常态，数字治理也正在成为全球浪潮。数字治理作为数字技术与现代治理的有机融合，其目标在于赋能治理理念、治理主体、治理内容、治理工具和治理成果，但数字技术引发的问题以及数字社会背景下的社会治理挑战，已经成为数字治理能力与治理现代化的考验。
数字技术为社会治理革新创造契机并提供媒介，但受制于传统治理理念的根深蒂固，数字治理理念难以内化于数字治理实践之中，从而使数字治理理念处于悬浮状态。
（1）数字治理主体缺乏系统的数字化思维。数字治理是一种新兴治理模式，借助数字化手段及时发现并解决问题，助推治理现代化。但一些治理主体的治理理念亟待转变，可能因为对数字治理的认识不足，对数字技术的认知和接受程度也相对较低，从而更愿意相信自己多年来所积累的经验。如何打通数字治理的“最后一公里”，让更多人民群众主动参与到数字治理中来是亟待解决的难题。
（2）数字治理理念更新落后于设施建设，软硬件不适配。部分地区虽然已在不断健全数字基础设施，但行政执法者的治理观念更新落后于硬件建设，“管控意识强、治理意识弱”“管理意识强、服务意识弱”的问题依然存在。特别是乡村数字基础设施存在先天不足的问题，叠加后天劣势，造成数字治理理念生存土壤的贫瘠。
数字治理是经济社会数字化转型背景下以实践为先导的治理革命，但在技术治理的视角下，社会和人的向度被过度简化，信息量被逐步压缩至一个数字，成为定量标尺上的一点，数字技术被严重异化。
（1）“形式主义”“数字工程”等为了数字化而数字化的现象屡见不鲜。出于业务数字化转型的需要，各部门纷纷开发和搭建数字化平台，引入政务网站、App、小程序、公众号、微信群等数字化治理工具，但一些区域却存在过度追求数量而忽视质量的问题，最终因操作性和互动性弱而加大了工作人员的工作量，降低了用户使用率和体验感，增加了公众负担。
（2）技术理性对价值理性的消解。数字技术是一种以工具理性为基础的治理工具，在技术理性思维模式下，行为体可能会受追求功利、效率最大化驱使，导致人的主体地位被淡化，道德、责任、情感等价值理性因素被漠视，不利于提升人民的幸福感、效能感。此外，老年人、残疾人、偏远地区人群等特殊群体还可能因为数字技能缺失而被边缘化。
人才是第一资源，数字治理离不开专业的数字技术人才。随着我国数字经济的快速发展，数字治理已经延伸到各行各业，数字治理人才的需求持续攀升，但数字治理相关岗位就业缺口大的问题也越发突出。根据《中国数字经济人才发展报告（2024）》（以下简称《报告》），截至 2023年底，我国数字经济人才总量为 3 144万人，数字经济人才缺口 2 500万人。同时，《报告》估算，到 2025年，我国数字经济人才总量约为 4 500万人，人才需求总数将超过 7 500万人，人才缺口将接近 3 000万人。
（1）数字治理人才培养机制有待健全。高等院校相关专业学科设置、教育教学方式有待更新，亟须培养既熟悉政府运行机制又懂数字技术的复合型人才。同时，政府部门需要健全专业学习机制，拓展人才培训方式，提升政府工作人员的互联网思维能力、信息化应用能力与数字化发展能力，从而增强数字治理工作开展的高效性。
（2）数字治理人才引进、使用和激励机制有待完善。现阶段，我国在数字治理领域尚未形成完善的选人用人制度和考核评价机制，这些因素导致在吸引、留存数字治理专业人才特别是交叉领域复合型数字治理人才方面存在不足。
大数据、云计算与物联网等信息技术催生的网络平台，实现了数字治理的虚拟在场，但在实践过程中却存在数据共享的“三难”问题。
（1）治理机制统一难。我国现阶段还没有形成统一的数字治理机制，发达地区的城市与发展落后地区的城市、城市与乡村之间的发展水平差异较大，导致其治理模式存在较大差异，难以实现跨层级、跨部门、跨区域的数据资源整合共享、业务协同互联互通。
（2）数据资源整合难。数字治理是一项系统性工程，涵盖的内容广，涉及的部门多，但由于缺乏明确的数据获取和数据处理规范，数据缺失、数据重复搜集、搜集标准不统一、数据处理低效等问题仍然存在，不仅会增加基层工作人员的行政负担，还会使平台治理的效用弱化。
（3）平台数据共享难。信息技术的穿透性打破了传统治理中的部门壁垒，但由于数据资源具有价值性、敏感性和隐私性等特点，如果缺乏明确的平台共享机制，不同部门、不同机构之间可能因为利益冲突、数据安全以及个人隐私等原因不愿共享数据或对数据的真实性存疑。此外，由于数据的复杂性和多样性，数据的采集、存储、处理和传输等技术手段的制约也可能导致数据共享难以实现。
近年来，随着数字技术创新和迭代速度的加快，其在提高社会生产力、优化资源配置的同时，也带来一些新问题、新挑战，迫切需要相关人员对数字化发展进行治理，营造良好的数字生态。数字治理是面向国家与社会、政府与市场、政府与公民之间交互界面持续变化、交互机制持续更新态势下的新治理和新实践，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是中国式现代化的题中应有之义。
数字治理意识是指在数字时代中，人们对数字技术的管理、应用和发展所持有的认识和态度。随着数字技术的迅猛发展，数字治理意识对推动数字经济发展、提高社会治理水平、保障数据安全等具有重要意义。而人民群众的数字素养与技能是强化数字治理意识的基础，日益成为衡量国家综合竞争力和软实力的重要指标。
提升公职人员数字素养与技能是贯彻落实网络强国、数字中国发展战略，强化政府数字治理意识和服务意识的重要举措。
（1）树立数字治理思维。广大公职人员特别是党员干部应树立数字治理思维，准确把握数字中国建设和数字治理的时代意义及科学内涵。公职人员应加强主动学习数字化知识的意识，努力提高自身数字化知识的广度和深度，提升主动运用数字化工具、方法应对处理相关业务问题的能力，善于用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新。
（2）加强数字治理培训。构建科学合理的数字知识课程培训体系，开展数字治理实践教学，提供丰富的数字政府、数字经济、数字社会等领域的线上培训资源，鼓励在岗人员到省外乃至国外学习先进的数字技术和数字治理经验，不断提升公职人员的专业能力与职业素养，以更好地服务于人民群众。
提升全民数字素养与技能，是提升国民素质、促进人的全面发展、落实数字治理目标的战略任务，也是深刻认识数字经济、弥合数字鸿沟、促进共同富裕的关键举措。
（1）满足不同群体差异化需求。面对不同家庭背景、不同学历层次、不同工作岗位的群体，将数字素养培养融入家庭教育、学校教育、职业教育和社会教育，打造全方位的数字素养培育模式。特别是要为农村、偏远地区群众，以及老年人、残疾人等群体提供数字生活、学习、就业等帮助，不断提升他们的幸福感、获得感和安全感。
（2）多渠道开展数字技能培训。构建“线上+线下”培训体系，社区定时开展数字信息技能培训，推进“数字下乡”活动；充分利用网络培训渠道，开发培训 App及网络直播授课模式，实现全时段覆盖。
（3）加强对数字治理的宣传和教育。创新宣传教育方式，坚持以外源促内生的宣传理念，设计接地气的数字内容；加快数字基础设施建设，为优质数字资源传输和利用提供硬支撑；引导数字资源供给主体发挥自身优势，贴近用户需求，积极拓展网站、移动应用程序、公众号等渠道，为优质数字资源直达用户端提供软支撑。
数字治理能力是指在数字时代背景下，多元治理主体创新运用数字技术，创新数字治理制度，通过技术与制度的双向赋能，共同治理数字事务，从而实现数字善治的能力。这一概念体现了在政府主导下，平台与企业、社会组织、网络社群、公民个人等多元主体共同参与相关事务的制度安排和持续过程。
政府在数字治理中有着不可或缺的地位，既是数字治理规则的制定者和监管者，也是数字治理的参与者、使用者和统筹者，因而要着力提升政府数字治理能力。
（1）决策上，要最大限度发挥数据库、数据挖掘、集群技术和深度学习的作用，实现决策信息跨系统、跨层级、跨部门、跨业务的“聚通用”，使传统人机分离式交互的决策模式跃升为人机深度融合的决策模式，不断提高政府决策的精确化、科学化水平。
（2）服务上，要依托“互联网+”推动变革，加快建设新型智慧城市，为群众提供数字惠民服务。2023年 12月 20日，“杭州市民码 1.0”上线，多项惠民政策、公共服务、权益优待实现一“码”直享，破解困扰市民的多码并行难题。
（3）办公上，要深入推进政务云、商业云、民用云建设，实现政府内部各部门之间的数据信息共享，有效解决数据孤岛问题和数据壁垒问题，形成高效运转的现代政府治理结构。
（4）监督上，要通过“数字赋能监督，监督促进治理”，鼓励基层政府数字平台不仅开通信息传达、规章制度等内容，还要推动民主选举、民主决策等活动在线上开放，让网络问政在实现政务公开的同时，提高公众参与的积极性。
数字社会治理需要多方力量的共同参与，实现部门协同、区域协同以及政府与企事业单位、社区居民的协同。
强化政府的主导地位，通过市场化的方式将多元主体纳入工作机制，发挥企业、社会组织的专业化力量，从社会领域采集多领域的信息，促进数据的融汇与流通。作为数字技术的使用者和推动者，企业应该规范数据的采集、存储、处理和应用，保障数据的完整性、保密性和可用性。公众要通过各种渠道和方式对数字治理进行监督和评价，鼓励社会组织为数字治理的发展提供专业化的支持和帮助，从而提升数字治理质量。此外，还要加强国际合作与交流，各国政府、企业和组织应该共同探讨数字治理的发展方向和解决方案，分享经验和做法，推动全球数字治理水平的提高。
数字治理中的数字性和价值性是一对相互依存、相互作用的概念，过分强调数字性可能导致技术理性对价值理性的消解，过分主张价值性则会导致价值理性对技术理性的挤压。因此，推动数字治理中的数字性和价值性兼容并蓄，更有助于提升数字治理效能。
数字治理不是将原有的政府信息和业务电子化、网络化，而是从简单的技术形式和政务服务方式，到复杂的组织关系和制度建设的变革过程。因此要从制度层面破除数字治理形式主义，避免一味追求数字化、自动化、智能化的建设目标，应进一步探索信息技术推动下的治理变革与既有制度融合创新的多重可能性。同时，要强化数字技术的边界感，避免数字治理过程中的数据过度搜集与挖掘、过度解读与主观偏差、过度信仰与依赖，以及过度弥散与渗透等问题。
数字治理不能仅仅停留在技术赋能阶段，要加快推进数字治理的整体性规划，整合碎片化的数字平台和数字资源，有针对性地提高数字平台的建设质量，打通数据壁垒，推进政务数据有序共享；还要利用数字化手段改进和完善督查、检查、考核的方式方法，推动结果的互认互用，让数据多“跑腿”，让干部和群众少“跑路”。
数字治理必须平衡好技术理性与价值理性的关系，坚持“以人为本、用户导向”，尊重用户自由选择数字服务的权利。同时要充分考虑数字包容的问题，关注数字弱势群体，防止数字技术加剧数字鸿沟、数字不平等、信息茧房、算法偏见等负面效应，让更多的人享受数字红利。此外，要树立数字治理的道德伦理观，多措并举筑牢个人数据信息安全保护屏障，不能让数字技术遭到滥用、侵害或吞噬人的权利。
人才是推动经济社会高质量发展的战略资源，数字治理人才是推进数字治理工作的关键。必须多措并举加强数字治理人才队伍建设，有效激发数字治理活力。
政府、高等院校、科研机构等要创新人才培养模式，共同制订复合型数据人才的培养方案，鼓励高校开设数字技术相关专业，并打破学科之间的体系分割，鼓励计算机、信息专业和经济管理、人文、社会学进行交叉融合，着力培养一批数字治理专业人才。同时，要加强产教融合，构建基于企业实际需求的数字化人才培育方案，打造“高校—科研机构—企业”联动的人才培养机制；还要通过举办数字技能普及和培训活动、建设干部培训基地等推动政府工作人员的数字化升级，进而培养出具备大数据思维、熟知大数据处理技术和具备综合政务能力的复合型人才。
准确把握全球人才竞争的新态势，健全人才集聚流动机制，打破国籍、户籍、身份、档案、人事关系、年龄等人才流动中的刚性制约，探索开辟高端专业人才引进绿色通道，吸引更多懂业务、懂技术、懂管理的复合型数字人才。
对数字治理人才在招录、聘用、职称评定、福利待遇等方面给予适度倾斜。要重视数字治理人才的考核评估，探索建立我国领导干部和公职人员数字素养与技能发展评价指标体系，以促进领导干部数字治理能力的提升和发展，使其更好地服务于人民群众。
数字治理是一个立体多维的网络结构，涉及数据拥有者、数据提供者、数据使用者和数据监管者等多个利益相关方，需要推动多元化治理主体优势互补，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享与协同。
政府应该做好数字治理的顶层设计和总体规划，结合我国当前的数字化水平、各主体参与程度、各地区治理现代化进程等，对数字治理进行统筹规划，建立健全数字治理的框架体系和规则秩序，理顺并设置数字管理的体制机制、数据开放共享的策略机制，执行落实数据安全及隐私保护的法律法规，建设和完善数字治理的基础设施和平台，平衡数字治理的安全和发展问题等。
数字化发展涉及领域众多，数字治理需要各部门、各区域协同配合。既要制定明确的政策、规定和流程，明晰各部门的职责范围和工作重点，避免出现职能交叉和空白；又要依托大数据和区块链等信息技术，实现跨部门、跨区域的数据共享、组织重构、流程再造、业务联动、窗口建设等，破解传统社会治理中政府部门间的“数据烟囱”“信息孤岛”等难题。2023年 1月 29日，长三角生态绿色一体化发展示范区上线全国首个跨省域智慧大脑，依托长三角区域数据共享交换平台，打通了两省一市三级八方 18条数据链路，汇聚了 242项数据资源，形成了涵盖基础库、主题库、专题库的示范区数据资源池，将使政府跨区域协同治理更有效。
数据是数字时代的核心和纽带，数据治理有助于构建一个高效、安全、合规、创新的数据生态系统，进而助推数字治理提质增效。因而，要出台专门的公共数据管理法、数据共享促进法等法律法规，明确规定数据共享法定职权；构建公共数据采集、处理规范，对所有公共数据实行集中统一管理。建立各个行政区域内部统一的公共数据资源平台和开放共享平台，真正实现横向到边、纵向到底、一网通办的“互联网+”系统。
数字治理 数字治理能力 数字治理意识
1.以下不属于数据特点的是（ ）。
A.无形性
B.有形性
C.负外部性
D.难以追溯
2.以下关于数字治理的说法，正确的是（ ）。
A.数字治理强调以政府为主体的治理
B.数字治理的关注点在于政府
C.数字治理是政府过程的信息化
D.数字治理注重以人民为中心
3.以下不属于数字治理数字化手段的是（ ）。
A.区块链
B.人工智能
C.伦理
D.平台
4.电子政务最早起源于（ ）。
A.美国
B.中国
C.英国
D.日本
5.企业作为数字技术的使用者和推动者，应该保障数据的完整性、（ ）和可用性。
A.可行性
B.通用性
C.保密性
D.公开性
6.第五大生产要素是指（ ）。
A.劳动力
B.资本
C.技术
D.数据
7.数字治理是一种新型治理模式，不包括（ ）层次。
A.政府与社会公众
B.社会公众与企业
C.政府与政府
D.政府内部运作
8.强化数字治理意识要（ ）。
A.提升全民数字素养与技能
B.强化数字治理多元主体协同
C.加强跨部门、跨区域协同合作
D.加快引进数字治理人才
9.建立数字治理信任不包括（ ）
A.明确数字治理的限度
B.提升数字治理的效度
C.释放数字治理的温度
D.加大数字治理人才的引进力度
10.（ ）不是数字治理的主体。
A.政府
B.企业
C.社区
D.公众
1.全球数字经济治理实践已在（ ）等领域形成经验共识。
A.数据治理
B.算法治理
C.数字市场治理
D.网络生态治理
2.数据论视角下，数字治理的核心内容包括（ ）。
A.对数据的治理
B.用数据的治理
C.政府过程的重构
D.多元化的治理主体
3.数字治理的现实困境包括（ ）等。
A.数字治理人才缺乏
B.数字化转型思维匮乏
C.各部门数据共享困难
D.基层数字化形式主义
4.我国信息产业的“三金工程”是指（ ）。
A.金税工程
B.金桥工程
C.金关工程
D.金卡工程
5.数据共享的“三难”问题体现在（ ）。
A.治理机制统一难
B.数据资源整合难
C.数据人才引进难
D.平台数据共享难
1.简要分析数字治理与传统治理的区别。
2.简述数字治理的必要性与重要性。
3.如何在数字化转型背景下填补数字治理人才缺口？
4.举例说明数字治理如何助推国家治理现代化。
5.简述数字治理的现实挑战与应对策略。