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某政府采购货物招标项目，于2017年11月3日在中国政府采购网发布招标公告。该项目采用综合评分法。招标人在招标文件的“投标人须知”一节中规定：“供应商应当按照招标文件规定的编制顺序制作响应文件。”此外，招标文件还在“投标文件格式”一章中，详细列举了资格文件、商务文件和技术文件的编排顺序。
至投标截止时间，共4家供应商递交了响应文件。在符合性审查环节，评标委员会发现：A公司的响应文件内容齐全，满足招标文件中提出的实质性要求，但其营业执照等资格证明文件未按照招标文件要求的顺序编制和装订，遂认定该公司的投标文件无效。中标结果公告后，A公司分别向招标人和采购代理机构提出质疑，称其投标文件满足招标文件的实质性要求，不应该被判定为无效投标。质疑人认为原评标委员会评审错误，要求招标人组织原评标委员会对其投标文件重新进行评审，认定其为有效文件，并对该投标文件进行商务、技术评估。
接到A公司的质疑函后，招标人和采购代理机构对招标文件和A公司的投标文件作了仔细核查，发现招标文件虽然要求供应商在编制投标文件时，“应当按照招标文件规定的编制顺序制作响应文件”，但在投标文件符合性检查表中，未将“投标文件未按规定的编制顺序制作”列为无效投标条款。评审时，评标委员会依据符合性检查表中所列的“招标文件规定的其他无效投标情形”这一规定，对A公司的投标文件作出投标无效的判定。
在处理质疑的过程中，招标人内部出现了两种完全不同的意见：
第一种意见认为评标委员会的评审结论正确。主要理由如下：本项目招标文件明确要求供应商“应当按照招标文件规定的编制顺序制作响应文件”，此处的“应当”是“必须”的意思，该规定应属于招标文件的实质性要求，供应商A公司没有按照招标文件的实质性要求编制投标文件，该投标文件应当被认定为无效投标文件，不应通过符合性审查。
第二种意见则认为评标委员会的评审结论有误。主要理由如下：本项目招标文件“评标办法”一章所附的符合性审查表里，未将“投标文件未按规定的编制顺序制作”列为无效投标条款，评标委员会依据兜底条款判定供应商A公司的投标文件无效依据不足，应予以更正，并对该供应商的投标文件进行商务和技术评审。
两种意见相持不下，质疑处理一时陷入僵局。
1.招标文件的编制应当规范、严谨。
招标文件是招标人向潜在投标人发出并告知项目需求、招标投标活动规则和合同条件等信息的要约邀请文件，是政府采购项目开展招标投标活动的主要依据，对招投标各方均具有法律约束力。招标文件的编制应当体现政府采购项目的特点和需求，不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人参与竞争，招标文件的语言文字要规范严谨、准确精练，尽可能避免出现歧义。在招标文件中，应当明确标示出实质性要求和否决投标的情形。特别是对于义务性规定，招标人在编写招标文件时，应参照法律规范的逻辑结构进行表述，尽可能涵盖“假定条件、行为模式和违规后果”三个完整的部分，以便于评标专家在评审时准确适用。
本项目招标文件编制存在明显瑕疵，在“投标人须知”中规定供应商须按照规定的编制顺序制作响应文件，还在“投标文件格式”中详细列举了资格文件、商务文件和技术文件的编排顺序。撇开该要求是否合理不说，招标文件在资格审查、符合性审查和商务技术评审环节中，均未对违反上述“应为模式”应如何承担责任作出规定，使得“须按规定的编制顺序制作响应文件”的要求形同虚设，成了一项难以落地的“口号式要求”。
2.供应商应当对招标文件提出的要求和条件作出明确响应。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第三十二条规定： “投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的要求和条件作出明确响应。” 根据相关法律的规定，供应商在编制投标文件时，应当按照招标文件的要求，对招标文件中提出的实质性要求逐一作出响应，以避免出现无效投标情形。
需要注意的是：招标文件提出的要求和条件，有实质性要求和非实质性要求两种类型。如果是实质性要求，供应商对此没有作出响应，将直接导致投标无效；如果是非实质性要求，一般允许供应商在响应时出现一定偏离，虽然该偏离可能导致评标委员会对该投标文件作出不利处理，但不必然导致投标文件无效。
3.兜底性条款一般不得随意使用。
在招标文件编制过程中，招标人或采购代理机构通常都习惯于在无效投标情形中设置一项兜底性条款，以弥补列举式表述的缺陷和不足。但是，兜底性条款的表述带有一定的模糊性和不确定性，也给具体情形的适用和判定带来了困难。而且，兜底性条款在赋予了评标委员会行使自由裁量权的同时，也对评标活动的规范性和严肃性带来一定影响，容易降低招标活动的公信力和投标人对评标结果的信任度。
因此，在招标投标实践中，尽管评标办法中往往会设有兜底性条款，但对该条款的适用应当特别谨慎。当招标采购实操过程中出现了列举项之外的情形，需要考虑是否适用兜底性条款进行评审和判定时，作为评审专家，应当审慎地将该情形的危害行为、危害结果和其所达到的程度（或范围），与已列举的各项情形所产生的危害行为、危害结果和所达到的程度（或范围）进行全面综合的类比和比对，准确地判断二者之间是否已堪称相若、相当、类当、类等或是超过时，合理作出是否适用兜底性条款予以处理的决定，做到不枉不纵。
4.本案例不宜直接适用兜底性条款判定投标文件无效。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第五十条规定： “评标委员会应当对符合资格的投标人的投标文件进行符合性审查，以确定其是否满足招标文件的实质性要求。” 招标文件规定的符合性审查因素应为实质性内容，如授权委托存在硬伤、投标报价超出最高限价、投标有效期不满足招标文件要求、技术参数不满足星号（*）条款要求、投标文件附有招标人不能接受的条件、投标人有串标围标（或弄虚作假、行贿）等违法行为等。上述这些情形的存在，都将可能对履约质量带来实质性的影响或使得采购项目存在巨大的履约风险，如不符合招标文件要求，应作为无效投标处理。
本案例A公司的资格证明文件确实没有按照招标文件要求的顺序编制，但其投标文件的其他内容均完全符合招标文件的实质性要求，其资格证明文件编排顺序瑕疵，不足以对合同履约质量产生实质性影响，不在实质性要求的范围内，不宜直接适用兜底性条款认定其投标无效。
综上分析，该项目评标委员会在评审时，存在自由裁量权适用不当的嫌疑，应予以纠正。
采购人或采购代理机构在编制政府采购项目招标文件时，应注意招标文件的整体性、系统性和连贯性，注意招标文件前后内容的对应和衔接。切莫出现“前面部分提了要求，后面部分却未明确该违规行为的不利后果”的情况。一般情况下，招标文件应当集中列明无效投标条款，并用醒目方式标注出来。
在项目评审过程中，评标委员会应当审慎适用兜底性条款，应对某特定情形作出综合衡量后，准确判断是否可通过适用兜底性条款进行处理，以避免引发争议。