下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
建设用地使用权流转的增值收益分配规则，也称为土地开发权增值收益分配规则。在逐步建立城乡统一建设用地市场的背景下，国有土地与集体经营性建设用地“同等入市，同权同价”，这就要求逐步建立统一的建设用地使用权流转的增值收益分配制度。一般认为，土地开发增值收益是指因改变土地用途或提高土地利用强度而产生土地价格上涨，从而产生土地增值。影响土地开发增值收益分配制度的因素包括土地开发权、土地所有权和用益物权等。究竟哪一个因素对构建土地开发增值收益分配制度具有决定意义？理论上和实务上存在争议。有观点认为，土地开发权是决定要素，土地开发权的性质是公权力，它决定土地开发增值收益社会分享。
反对观点认为，土地所有权是决定因素，土地开发权是由土地所有权派生的，它决定土地开发增值收益主要归所有权人。
可见，无论哪一种观点，都认为土地开发权是土地开发增值收益分配制度的决定因素，只不过对其性质存在争议，并据此主张构建不同的土地开发增值收益分配制度。
一般认为，土地开发权是公权力，由中央政府和地方政府行使。根据《土地管理法》等公法规定，土地资源的初始配置由土地利用总体规划、土地利用年度计划以及城乡规划或者根据国土空间规划配合完成。基于土地利用年度计划，中央政府向各省级政府分配年度新增建设用地指标和耕地占用指标，并由省级政府层层分解到市县区政府，这实际上是对土地开发权（土地资源的初始配置权）的垂直分配。在实践中，此种对土地开发权的垂直分配并不能完全照顾到千差万别的各地实际情况，故又逐渐衍生出地方政府之间对新增建设用地指标和耕地占用指标的交易，“增减挂钩”指标在不同行政区域之间的有偿调配实际也是地方政府之间的指标交易。无论是上下级政府之间的指标垂直分配，还是同级地方政府之间的指标交易，均属于对土地资源的初始配置，属于行政权力运行的范畴，与私权利无关。
在土地资源初始配置的基础上，土地资源进入市场配置阶段，即国有建设用地使用权出让以及集体经营性建设用地入市，用益物权与土地所有权分离，从而进入私法调整阶段，遵循民事权利的得失变更规则。作为私权利的土地所有权不能派生土地开发权，土地所有权人并不享有土地开发权。土地开发权是土地增值的制度基础，是产生土地开发增值收益的决定因素，因此，土地开发增值收益分配制度应当首先体现土地开发权的要求，这是构建和完善土地开发增值收益分配制度的法理基础。土地用途管制和规划管理由《土地管理法》等公法调整，从土地所有权中分离出建设用地使用权及其进入土地一级市场流转规则主要由《民法典》等私法调整。
综上，确定土地用途和开发强度的土地开发权由土地宏观管理部门行使，其实质是行政许可，是行使公权力，与所有权等私权利无关。在此基础上，才有土地所有权的行使空间，才发生国有土地使用权的出让，即国有土地使用权进入土地一级市场流转。不仅国有建设用地出让须依据法定程序进行，集体经营性建设用地入市也应当参照上述法定程序进行，以实现“同等入市，同权同价”的政策目标。根据2019年修正的《土地管理法》第63条的规定，集体经营性建设用地入市应以土地用途管制和规划管理为基础，参照国有建设用地使用权进入土地一级市场的流转规则。
土地开发权是在近代产生的土地管理制度，是社会化大生产和工业文明发展的产物，其宗旨在于综合治理土地利用的交叉外部性，促进社会的协调发展。土地开发权是公权力，是产生土地开发增值收益的决定因素。没有土地开发权，就没有土地开发增值收益。土地开发权的公权力性质客观上要求土地开发增值收益回归全社会，即构建土地开发增值收益社会分享制度。
一般认为，土地开发增值收益归属问题由亨利·乔治于1879年在《进步与贫困》中提出，他认为，土地价值“在任何情况下都不是占有土地者个人创造的，而是由社会发展创造的。因此，社会可以完全把它全部拿过来”。
在他看来，土地等自然资源是自然赋予的，人人具有使用它的平等权利。土地的价值并不依赖于单个土地所有者的努力，而是全社会共同努力的结果。土地开发增值收益不能由持有土地的地主独占，应将地租充公，由此确立了土地涨价归公的理念，涨价归公的实质是土地开发增值收益社会分享。孙中山沿袭了亨利·乔治涨价归公的理念，他认为，“地价高涨，是由于社会改良和工商进步……这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的；所以由这种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”
一般认为，亨利·乔治、孙中山先生提出“涨价归公”，实质上是主张土地开发增值收益由全社会分享，避免由土地所有者独享。
在解释上，社会分享是指土地开发增值收益在国家、集体和个人之间进行合理分配。
关于土地开发增值收益分配，许多国家和地区都在不同程度上采取社会分享制度。在美国，土地开发增值收益在补偿地主后归政府所有，其补偿标准是财产没有被征收时的市场价值，而不是地主与政府按土地转用后的市场价值分成，以保持产权人与公共财政及纳税人之间的公平。在德国、法国等欧洲国家，则以征地之前相隔一段时间同类土地的市场交易价格作为参考定价，或土地所有者以前纳税申报的价格作为依据。日本从德国学习了土地开发增值收益社会分享的经验，创造了“减步法”的土地开发增值收益社会分享制度。减步以土地权益人在用途和规划变更前后的土地价值不变为基准，土地权益人必须交出原来拥有的大部分私人土地，用于公共设施用地以及公共设施的建造费用，如果留用开发的部分以后出售获利，还要缴纳高额累进所得税。韩国在20世纪80年代后期兴起的“土地公”概念即土地开发增值收益社会分享制度的立法浪潮，就是步日本后尘。新加坡和我国香港地区兴修巨量的低价保障房，其实也是土地开发增值收益社会分享制度。
英国实质上实行土地开发增值收益社会分享制度，要求土地利用者为社区或周边区域提供基础设施和服务，促进社会福利分配的公平化。
土地开发增值收益社会分享制度有利于平衡社会财富分配，有助于遏制土地投机现象。
1.土地用途管制和规划管理是土地自然增值的基础
一块土地的增值，由人工增值和自然增值所组成，前者由土地权利人直接投入资本与劳动形成，因此，应归土地权利人享有；后者是因公共财政集中投入等因素形成，因此应归社会即国家所有。
“人工增值是土地所有者或使用者投入劳动和资本等要素的结果，属于直接投资增值。自然增值是由基础设施改善、土地供求关系变化、土地政策转变和土地用途转换等外部因素形成的土地增值。”
因土地开发而产生的增值是自然增值，而不是人工增值。自然增值与土地开发权密切相关，而与劳动、资本等要素投入无关。可见，土地开发权是土地自然增值的决定因素，也就是说，土地开发权是产生土地开发增值收益的决定因素。
土地用途管制和规划管理是土地开发权的核心内容，它是土地自然增值的决定因素。土地会随着规划用途的改变而产生增值收益，比如农用地转变为建设用地会提高土地收益，土地用途转变形成土地增值是资本化绝对地租的增加。同样区位的土地，因规划用途不同，则价值差别很大。
城郊能够开发并产生土地增值收益，土地用途管制和规划管理是重要因素，基于规划管制而产生了土地开发增值收益。
土地的位置决定了土地开发增值，而针对哪些地区的土地进行开发或者针对哪一地块进行开发以及确定怎样的开发强度，由土地开发权决定。因此，土地开发权是土地自然增值的基础，是产生土地开发增值收益的决定因素。
具体地块的增值收益主要取决于四个因素，即国家发展战略、城市规划、非农用地供应政策和城市化速度，在上述四个因素的共同作用下，特定位置的土地才能产生较高的增值收益，因此，土地增值收益本质上来源于社会发展，是社会大众共同努力的结果，应该实现土地增值收益社会共享。
例如，开发长三角战略，使得长三角地区的地价升值；开发珠三角战略，使得珠三角地区的地价升值。这些地区的土地增值，除政策原因外，还有政府的大量资金投入，比如绿化环保、基础设施建设等公共财政集中投入。“土地涨价归公，即由社会分享，不论是国外的私有土地还是中国的公有土地，不论是城郊的集体土地还是城区的国有土地，统统都是适用的。”
土地增值收益“涨价归公”，做到了“地利共享”，政府取得的增值收益主要用于基础设施建设和公益事业投入，而不是让占据特定区位者垄断获取土地增值收益，成为不劳而获的土地食利者。
“建立土地增值收益归社会的机制，保障原土地所有者获得公平补偿和土地级差地租，保障城市基础设施建设所需的土地和资金，保障土地增值收益回馈社会，让公民分享。”
2.作为土地开发权范畴的公共财政投入是土地自然增值的重要因素
一般来说，土地开发包括两种模式：第一，用地单位申请模式。用地单位提出意向用地申请，由政府有关部门审核是否符合协议出让条件，规划部门提供地块详细规划并经同级政府审批，签订土地使用权出让合同。然后政府对项目土地进行一级开发，通过公共财政投入将项目土地开发为“熟地”。在此基础上，建设用地使用权人行使民事权利。第二，政府储备模式。政府有关部门编制年度供地计划，确定供应方案；规划部门提供地块详细规划，政府通过征收程序取得土地所有权，将土地开发为“熟地”，储存以备供地，签订土地出让合同。在此基础上，建设用地使用权人行使民事权利。
2001年，国务院发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。土地开发是土地资源的初始配置，在此基础上，项目土地才能进入土地资源的市场配置阶段，通过土地出让或出租等方式进入流通市场。进入流通市场后的土地利用一般称为二级开发，实际上已不是土地开发权的内容，而是建设用地使用权的内容。也就是说，所谓土地开发权是公权力行使空间，其性质是行政管理权；所谓二级土地开发是私权利行使空间，其性质是用益物权。土地开发权是土地一级市场产生土地自然增值的决定因素。
在形成土地增值的多种因素中，作为土地开发权范畴的公共财政集中投入举足轻重。“土地的价格或地租由城市公共品的投入决定，而与产权人无关。”
在土地资源的初始配置环节，政府要进行土地一级开发。土地一级开发是指政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域内的土地达到“三通一平”“五通一平”或者“七通一平”的建设条件
，将项目土地开发为“熟地”。“城市不动产的价值，说到底，就是其所处区位公共服务的投影。无论是城墙，还是道路，或是引水工程，公共服务都需要大规模的一次性投资。”
由于政府公共财政投入提高了居住品质，导致了人口集聚，引起土地自然增值。“集聚不过是公共产品规模经济导致的结果，而非原因。农村只要有公共服务，就是城市，但因为分散地区提供公共服务成本太高，竞争不过人口密集的城市。”
由于公共财政投入产生的土地自然增值称为“土地辐射性增值”或“辐射性级差地价”，“这种‘辐射’的实质是对各种非农业建设项目的功能，直接改善了非农建设用地的‘使用价值’，即交通、供电、货源、客源等方面的改善，使得用地户获得种种便利，从而对这些土地的需求量增加，而土地的固定性则决定了位置优良的土地的有限性并造成其价格明显上扬。”“土地农转非之后的自然增值——辐射性增值，完全来源于整个社会的经济发展。从而体现此种增值的地价增长，从原则上来说，应当归社会所有而不应当归原农地所有者所有，也不应当归农转非之后的土地使用者所有，否则，皆有失于公平合理。”
综上，土地开发增值收益不是土地权利主体个人创造的，而是社会发展所创造的，土地用途管制和规划管理以及公共财政集中投入是土地增值的决定因素，因此，土地开发增值收益应当体现土地开发权的要求，实现土地开发增值收益社会分享。
土地开发权是土地自然增值的基础，是产生土地开发增值收益的决定因素，因此，在构建和完善土地开发增值收益分配制度时，应当首先体现土地开发权的公权力性质，即首先体现公共利益，使之服务于全社会。在我国，土地开发增值收益社会分享的观点为绝大部分学者所认同，其主要倡导者认为，应当在公平补偿失地者的前提下，将土地自然增值的剩余部分归社会所有，因为凡是来源于整个社会经济发展的土地自然增值，其产权也自然而然地应当归属于整个社会。在坚持“涨价归公”理论的大前提下，对失地农民进行公平合理的补偿，包括土地本身补偿和安置性补偿两大项。土地开发增值收益分配的基本原则应当概括为“合理补偿，剩余归公，支援全国”。
引起土地增值的因素是多方面的，包括人口集聚、土地用途改变、土地所有者和使用者直接投资和公共财政集中投入等因素，也就是说，土地增值是社会合力的结果，因此，土地增值收益应当由社会分享，其实质就是“涨价归公”。一般认为，土地价值增值与区位高度相关，一块处于城市的土地与处于传统农区的土地的价值不具有可比性。一般来说，土地增值大部分来源于公共部门的行为，比如转用土地用途、提高建筑密度或建筑容积率、增加基础设施投资、增加城市人口等。可见，土地开发权是土地自然增值的决定因素，土地所有人显然没有对土地增值作出贡献，因此土地增值收益在补偿土地所有人后，应归于公共部门，由社会分享。据此，西方学者提出土地开发增值收益公共还原理论，对利益受损者进行合理补偿，根据产权人的受益程度确定其应当承担的成本，由于公共投资建设等土地开发权而产生的土地开发增值收益实现社会还原。
由于土地开发增值收益不是由土地的肥沃程度和所有权人或使用权人的投入造成的，而是由人口集聚、公共财政集中投入和土地的用途和规划管制造成的，所以，土地开发增值收益社会分享对于保证社会财富分配的公平公正，具有决定性意义。
“土地增值系由社会经济发展、公共投资、国家规划等诸多非耕地所有者因素而引致，因而必须有相当部分在全社会成员之间分割，否则就不公平。”
土地开发权在强调国家对土地管制、规划具有根本性和正当性的基础上，接受已有的“涨价归公”的制度现实，以建设城乡统一的建设用地市场，保障国家、集体和个人合理分享土地增值收益。农地非农化是土地开发增值收益的最大源泉，国家和集体按各自的要素贡献进行分配；集体内部分配是农村土地产权关系及土地保障职能的具体表现。
土地开发增值收益分配制度应当体现政府的公权力和民事主体的私权利的要求，在国家、集体和个人之间确立土地开发增值收益分配制度的合理框架。
土地开发增值收益分配制度应当首先体现土地开发权的公权力性质，体现公共利益的需要，这是构建和完善土地开发增值收益分配制度的重中之重。土地开发增值收益在补偿土地所有权人等民事权利主体后，剩余部分应当用于社会分享。“建立土地增值收益归社会的机制，保障原土地所有者获得公平补偿和土地级差地租，保障城市基础设施建设所需的土地和资金，保障土地增值收益回馈社会，让公民分享。”
“在对集体土地管理中应强化土地权能的社会性，尽量形成与国有土地管理相统一的格局。而在收益分配上要保证其合理所得。在土地资产管理中，不仅要将政府直接投资的基础设施引起的地价增值收回政府，还应考虑政府的政策执行和规划实施而引起的非投资性土地增值也要收为政府所有，或作为制定地价时的一种影响因素。”
国家基于土地开发权收取的费用除计提的专项资金外，其余费用应纳入一般性公共财政，用于基础设施建设、公共设施建设、教育、医疗、文化、社会保障以及环境保护等公用事业，同时关注地区平衡和代际公平问题。土地开发增值收益社会分享制度应当考虑不同主体的利益，同时考虑时间和空间因素，兼顾当代人与后代人的均衡、不同区域农民的利益均衡，使土地开发增值收益惠及全体民众，促进分配公平和社会和谐发展。
土地开发权是形成土地一级市场的基础和前提条件，是产生土地开发增值收益的决定因素。无论是国有土地一级市场，还是集体经营性建设用地入市，其性质都是土地资源的市场配置，土地开发权决定的土地资源的初始配置是其基础和前提条件。也就是说，没有土地开发权，就没有任何形式的土地一级市场，也就不会产生土地开发增值收益，因此，土地一级市场的增值收益分配制度应当首先体现土地开发权的要求。进一步说，无论是国有土地出让，还是集体经营性建设用地入市，都以土地开发权为基础，这是两种性质的土地一级市场的共同点，二者的区别仅在于所有权主体不同。当中央政府和地方政府行使土地开发权时，是以土地管理者身份实施的，因此，土地开发增值收益分配制度应当首先体现土地开发权的要求。无论是国有土地一级市场，还是集体经营性建设用地入市，在构建和完善土地增值收益分配制度时，国家应当以土地管理者身份参与土地开发增值收益分配。
1.国有土地一级市场的土地开发增值收益分配制度存在模糊地带
根据《土地管理法》第55条的规定，以出让等有偿方式取得国有土地使用权的建设单位，应当缴纳土地使用权出让金等有偿使用费和其他费用。新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政、70%留给有关地方人民政府。据此，在国有土地出让等形式的土地一级市场，中央政府和地方政府收取土地有偿使用费和其他费用。上述规定将土地管理者身份和土地所有者身份混为一谈，导致具体制度本身存在模糊地带。究竟哪些费用是以土地管理者身份收取的、哪些费用是以土地所有者身份收取的，并没有明确规定。由此导致了一些模糊认识，误以为国家以土地所有权人身份收取了有偿使用费和其他费用，并因此认为土地所有权派生土地开发权，并进一步认为集体作为土地所有权人也享有土地开发权。针对上述具体制度存在的模糊地带，应当在立法技术上予以完善，明确规定基于土地开发权收取哪些费用、基于土地所有权收取哪些费用，从而构建逻辑清晰的土地开发增值收益分配制度，消除制度本身的模糊地带，消除人们的模糊认识。
2.集体经营性建设用地入市的增值收益分配制度体现了土地开发权的要求
在集体经营性建设用地入市试点期间，财政部和原国土资源部联合印发了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，明确规定农村集体经营性建设用地使用权流转应当征收20%～50%的土地增值收益调节金。调节金全额上缴试点县地方国库，纳入地方一般公共预算管理。可见，针对集体经营性建设用地入市，国家征收土地增值收益调节金制度体现了土地开发权的要求，体现了土地开发权的公权力性质，体现了土地开发权是土地开发增值收益分配制度中的决定因素，体现了国有土地和集体经营性建设用地“同等入市，同权同价”的政策目标。“集体土地转化为建设用地的过程中，政府对基础设施建设的大量投入引起土地区位环境的改善也会形成级差地租，构成建设用地的价格的重要部分。因此，政府对于基础设施投入而产生的土地增值，应该分享一定收益，以体现公平正义。”
政府征收土地增值收益调节金，以平衡地区之间的土地增值收益差异，促进不同地区的协调发展。
《土地管理法》没有就调节金征收作出专门规定，目前应当按照国务院或者国务院财政等部门制定的专门规定进行征收。土地增值收益调节金优先用于改善农村人居环境、建设村庄公共设施等。
土地开发权是产生土地开发增值收益的决定因素，因此，大部分土地开发增值收益应当归国家所有，通过法定方式由社会分享。国家应当依法收取一定比例的土地出让金，参与土地增值收益的初次分配。在土地增值收益的初次分配中，行使土地开发权的中央政府和地方政府应当收取一定比例的土地出让金，不仅应当收取提供公共物品的设施补偿费，而且应当另行收取一定比例的土地管理收益补偿费，以实现土地增值收益社会分享的政策目标。“日本改变土地用途和规划实行的是‘减步法’，即要求私有土地所有者交出部分土地以换取用途和规划改变。”
日本的“减步法”值得借鉴，因行使土地开发权而产生的土地增值收益的一定份额应当归国家所有，即国家应当参与土地增值收益的初次分配，而不是仅依靠税收这种二次分配方式实现社会分享。
1.收取提供公共物品的设施补偿费
提供公共物品的设施补偿费主要包括城市基础设施配套费、城市开发费、小区配套费、绿化建设费等，“除了可以通过收取的租价和税收补偿外，还应对部分受益群体征收补偿费用”。
无论是土地征收或房屋拆迁，还是集体经营性建设用地入市，中央政府和地方政府都需要通过公共财政投入提供公共物品，因此应当依法收回投资成本。“土地带来新增的收益应当在一个可以控制的财务周期内，抵偿基础设施投资的增加，而不必依赖城市预算内的常规财政收入。”
2.另行收取一定比例的土地管理收益补偿费
土地用途管制和规划管理的客体是土地资源，其有效性在于充分利用有限的土地资源，将人、财、物等要素有机结合起来，形成整体大于各部分之和的功能，创造更大的效益。土地管理效益应当在土地出让金中体现出来，表现为土地管理收益补偿费。
这类费用应当在全国范围内或者省域范围内合理分配，用于农业土地开发、耕地建设和保护以及生态建设和保护。中央政府收取的土地管理收益补偿费应当在全国范围内进行分配，向贫困地区和粮食主产区倾斜。地方政府收取的土地管理收益补偿费应当在省域内进行分配，向贫困地区和粮食主产区倾斜。就农用地转用而言，国家宏观管土地管理部门行使土地开发权后，国家收取农地开发权费用以其全部或一部分补偿耕地外部价值，将属于全社会所有的土地开发增值收益收回并在全社会进行分配。
农用地转用带来的增值并不是投入资金、劳动等生产要素而产生的，而是由政府行使土地开发权产生的，因此，自然增值部分应当由社会分享。
土地出让金是土地增值收益的初次分配，土地税收是国家以强制力为基础参与土地开发增值收益的二次分配。也就是说，国家依据土地管理者身份依法征税，通过征收土地增值税、所得税和房地产保有税等方式参与土地开发增值收益的二次分配。针对土地开发增值收益二次分配存在的弊端，应当采取合理的措施予以完善。“运用税收手段来调控土地和房地产市场，按照‘重保有、轻流转’的原则整合土地使用税和房地产税，建立不动产税收制度，并逐步成为地方税收的主体税种。”
劳动收入也是照章纳税，收入归自己。土地开发增值收益应区别于劳动收入，因为它主要是基于土地开发权产生的，而与产权人无关。因此，应当由土地收益人即地主更多地承担城市公共物品投入，而不是从工薪所得和资本收益抽取税收来支付城市公共物品开支。土地开发增值收益不应和其他要素所得一样，在照常纳税以后收益归己，因此，应当征收房地产保有税。
应当探索征收以市场价值为基础的土地财产税体系，以保障地方政府从土地级差收益中获得稳定收入来源。除依法征收土地增值税外，还应当征收土地保有税，以限制“跑马圈地”，有效控制土地浪费现象；开征土地用途调节税，使土地向最有价值、最有效的方向使用。
“运用税收手段来调控土地和房地产市场，按照‘重保有、轻流转’的原则整合土地使用税和房地产税，建立不动产税收制度，并逐步成为地方税收的主体税种。探索完善土地增值税制度，扩大土地增值税征收范围，采取‘普遍征收’和‘低税率’办法，在征收范围内覆盖引起土地增值的所有对象。设立土地闲置税。”
“一般来说，税收是支持存量经济所需基础设施（老城）主要的财政来源，土地则是支持增量经济所需基础设施（新城）的主要财政来源。对于高速发展的经济来说，增量基础设施占经济的比重较大，无法完全靠常规的税收来支持（因为稳定的税源还没有形成）。因此，土地收益组织的好坏，决定了城市扩张的速度和质量。”
总之，现有税种税收难以负担土地开发和城市化的公共物品投入，只征收土地增值税并没有解决分配不公问题，应当在合理的补偿基础上，在给予一个较大的豁免额后征收所得税、土地增值税和房地产保有税等税种。“政府要承担起缩小城乡基本公共服务差距的主体责任，通过财税政策的调整，在较短的时间内，缩小城乡之间、地区之间人均享有最基本的公共产品和社会福利方面的差距，政府在这方面有责任，也完全可以有所作为。”
正在征求意见阶段的《土地增值税法》包括集体经营性建设用地流转的内容，按照改革方向，各地对集体经营性建设用地入市依法启征土地增值税后，不再征收土地增值收益调节金。入市交易涉及的其他税费，应当依法依规缴纳。
一般来说，影响土地增值收益调节金的因素主要是用途、位置和入市方式。在试点过程中，由于地区差异，中央没有统一规定集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金的征收方式和比例。在试点实践中，各地结合实际情况制定了本地区土地增值收益调节金征收办法。据学者考证，政府征收土地增值收益调节金的比例一般不超过50%，最低的为零。比如上海松江区，对工业用地不征收土地增值收益调节金，对商业用地提取成交地价总额的50%作为调节金，调节金的70%返还给乡镇、30%由区财政参照国有土地使用权出让金的使用范围统筹安排使用。
在土地开发权确定的范围内，土地所有权人享有土地处分权和收益权，因此，作为所有权人的国家享有土地开发增值收益分配权。国家基于土地所有权人的身份享有占有、使用、收益和处分的权利，基于土地所有权，国家收取一定比例的土地使用权出让金，在中央财政和地方财政之间确定一定比例进行合理分配。国有土地资产收益是财政收入中一项资源性非税收入，应纳入国家财政管理。
集体经营性建设用地的所有权人是集体，集体以土地所有权人的身份依法取得相应的收益，集体和集体成员之间的利益分配规则由集体成员自行决定。实践中，集体取得的土地开发增值收益的用途及分配方式比较明确，主要将其用于农村基础设施和公共设施建设以及农民社会保障等支出；对集体成员采取现金分配、股权量化或者现金分配与股权量化相结合等多种分配方式。
有观点认为，根据目前的土地补偿标准，只是将土地增值的一部分给了农民，而这一部分还远远不够。农民作为土地资源的所有者，应该获得土地转用增值的剩余索取权。也就是说，在土地增值过程中所产生的净收益，农民不仅应该得到以补偿形式对应的一部分土地转用增值，还应该获得土地开发净收益的剩余索取权，这样农民集体才能获得一种长久的可持续的发展能力。
上述观点似乎并不妥当。因农用地转用而产生的土地开发增值收益应当主要体现土地开发权的要求，在对集体土地所有权和民事主体的用益物权进行补偿后，剩余的增值收益应当由社会分享。
集体经营性建设用地的所有权人是集体，集体以土地所有权人的身份依法取得相应的收益。土地承包经营权人和宅基地使用权人有权依法获得相应补偿，并依据用益物权参与土地开发增值收益的初次分配。土地经营权人有权依法获得相应补偿。农民作为集体经济组织成员，享有成员权，这是农民享有土地开发增值收益分配权的依据。
上述民事权利的实现依赖于民事权利主体公平参与土地征收程序和集体经营性建设用地入市程序，因此，建立公平合理的参与制度至关重要。实践中，集体和集体成员之间的利益分配规则由集体成员自行决定。试点地区在坚持村民自治的原则下，探索了多样化的土地增值收益分配规则。一般由村集体留一部分用于村内公益事业支出，剩余部分直接以现金形式分配给个人或折合成股份用于集体经济发展。例如，四川省郫都区、山西省泽州县分别按照2∶8和3∶7的比例在集体与集体经济组织成员之间分享入市收益。江苏省武进区入市净收益列入村集体公积金公益金管理，可以折股量化到本集体经济组织成员，但不直接分配。
总之，集体的土地增值收益分配规则由集体成员自行决定，依法保障集体成员权的实现，集体成员所享有的集体收益分配权。
土地开发的负外部性主要表现在环境状况恶化、耕地面积减少等方面，没有涉及农地转为建设用地的城郊以外的农民，不仅承担着因城镇化而造成的环境污染后果，也承担着保障粮食安全的责任。国家征地主要是扩大城市、兴建开发区、开辟交通干线等，而被征地的农民仅占全体农民的一小部分，因此，无论是按照什么标准、什么办法对失地农民进行补偿，都与广大农民群众的收入、生产、生活不发生任何关系，尤其是极少涉及“老、少、边、穷”地区的农民。
“其他广大地区的农民包括农民工服从规划作了贡献，城郊规划改变从而农用地转为建设用地的土地增值自然就不能由恰巧在城郊的农民自得，就如城郊某个地区被规划为绿化隔离带，其生计损失也不能由绿化带上居住的农民自己承担。”
因此土地增值收益也应当惠及这一群体，国家应以提供公共物品和提高农民社会保障等方式使这些人分享土地增值收益。
既然土地开发权是公权力，而不是所有权的派生物，因此，作为服务于公共利益的公权力应当使土地增值收益惠及种田农民，而不应当仅使涉及土地开发的城郊农民享有土地增值收益。无地可征的偏远农村地区的大田农民，也应该分享规划区内的土地增值收益，这样既可以保护大田农民的利益，也可以避免城市规划区内出现土地食利者阶层。
“可以考虑建立专门的制度，从已开发土地的发展收益中拿出适当的份额进行再分配，用于补偿那些没有征地机会的大田农民，正是他们的农业耕作为社会提供了粮食安全、生态效益、良好环境等公共品。”
政府提供公共物品应该成为土地增值收益分配的主要方式。土地增值收益由社会共享，通过公共财政将这些收益用于全体民众。2019年中央一号文件提出，“按照‘取之于农，主要用之于农’的要求，调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例，重点用于农村人居环境整治、村庄基础设施建设和高标准农田建设”。2020年中央一号文件重申了上述要求。通过公共服务均等化措施实现土地增值收益社会分享，使发展成果惠及全体民众。“实现公共服务均等化原则表现在两个方面：一是保障进城农民分享城市公共服务；二是完善农村公共服务，保障当地农民能够享受与城市居民均等的公共服务。”
2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》提出，“土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府合理使用资金自主权。省级政府可从土地出让收入用于农业农村的资金中统筹一定比例资金，在所辖各地区间进行调剂，重点支持粮食主产和财力薄弱县（市、区、旗）乡村振兴。省级统筹办法和具体比例由各省（自治区、直辖市）自主确定。中央财政继续按现行规定统筹农田水利建设资金的20%、新增建设用地土地有偿使用费的30%，向粮食主产区、中西部地区倾斜”。据此，中央统筹资金在全国范围内调剂，省级统筹资金在省域内进行调剂，重点支持粮食主产区和贫困地区。《乡村振兴促进法》第61条规定：“各级人民政府应当坚持取之于农、主要用之于农的原则，按照国家有关规定调整完善土地使用权出让收入使用范围，提高农业农村投入比例，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草沙生态保护修复、以工代赈工程建设等。”