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在“两权分离”模式下，法律禁止集体建设用地使用权流转。为解决乡镇企业发展过程中的困难，法律允许乡镇企业建设用地有条件流转。在集体经营性建设用地入市的试点过程中，集体经营性建设用地的范围得以扩展，逐渐形成了比较成熟的集体经营性建设用地使用权流转规则，《土地管理法》和《民法典》对此进行了立法确认。《民法典》系统规定了国有建设用地使用权流转规则，集体经营性建设用地使用权流转参照同类用途的国有建设用地使用权流转规则，同等入市、同权同价，从而形成了集体经营性建设用地使用权流转的一级市场规则、二级市场规则和土地增值收益分配规则。集体经营性建设用地入市规则的确立，突破了城乡土地二元结构的制度障碍，使得集体经营性建设用地与同类用途的国有建设用地的土地所有权具有相同的权能，有利于逐步形成和完善城乡统一的建设用地市场。集体经营性建设用地使用权的流转应当遵循法定程序，在符合法律规定的条件下进入土地一级市场和二级市场流转。
农村集体建设用地包括乡镇企业建设用地、公共设施和公益事业建设用地（公益性用地）和宅基地三种类型。
有学者将其分为经营性集体建设用地、非经营性集体建设用地和住宅类集体建设用地三种类型。
相应地存在三种类型的建设用地使用权。在土地所有权和使用权“两权分离”模式下，只有国有土地使用权可以进入市场交易，即国有土地使用权可以出让和转让，而集体土地使用权不能进入市场交易，集体建设用地只适用于公共设施及公益事业、乡镇企业建设和宅基地建设，其依据是原《土地管理法》第43条的规定。
据此，任何单位和个人申请建设用地必须申请使用国有土地，从而确立了国家垄断土地一级市场的格局。集体建设用地使用权不能进入市场流转，从而堵塞了集体建设用地商业化开发渠道。在乡镇企业的发展过程中，出现了乡镇企业的债务清偿问题，面对变化的形势，法律对乡镇企业建设用地采取了相对灵活的措施，允许乡镇企业建设用地使用权在符合法律规定条件下流转，使得集体建设用地使用权的流转从绝对禁止发展到有条件流转。也就是说，在宅基地使用权和公益性建设用地使用权依法不能进入土地交易市场的条件下，乡镇企业建设用地使用权可以有条件地进入土地交易市场。在此阶段，集体经营性建设用地就是指乡镇企业用地。
20世纪80年代，乡镇企业异军突起，家家点火，村村冒烟，在近十年的时间里，农民创造了乡镇企业占国民经济半壁河山的奇迹。费孝通将乡镇企业称为“草根工业”。他指出，农业负担的减轻、耕作技术的改革、服务体系的建立，都需要雄厚的经济物质基础。这一力量在现在的农业里是不具备的。所以农业由小农经济向规模经济过渡，必须有一外来的触发和支撑的力量，而这一力量就来自草根工业。工业的进一步发展把农民一批批地吸走，农业劳动力的紧张导致土地经营的相对集中，工业的利润则为农业的集约经营减轻负担和增强技术服务提供经济力量，而农业的规模经营又反过来以释放更多劳动力的方式促进工业的进一步发展和飞跃。
1992年是乡镇企业发展的高峰期，当时乡镇企业有2000多万家，从业人员接近12000万人，它所创造的产值占到整个农村社会总产值的2/3，其中的工业产值占到整个国家工业产值的1/3。20世纪90年代中期，乡镇企业发展空间变小，效益下降，各地都推行了乡镇企业改制，实际上把相当数量的乡镇企业改成了个体、私营企业，所以到1997年《乡镇企业法》施行时，情况已经物是人非，有些乡镇企业倒闭、兼并、破产，甚至只剩下厂房和土地，为了结清债权债务，乡镇企业的建设用地使用权就可能转让给本集体经济组织之外的经营主体。
根据1995年颁布的《担保法》第36条第3款的规定，以乡镇企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权同时抵押。根据“房随地走，地随房走”的房地一体规则，在实现抵押权时，建筑物所依附的乡镇企业建设用地使用权随厂房等建筑物所有权一并转移。1998年修订的《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”据此，乡镇企业建设用地使用权可以有条件流转。2004年国务院发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。2006年国务院发布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》提出，“农民集体所有建设用地使用权流转，符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内”。2007年颁布的《物权法》第183条沿袭了《担保法》第36条第3款的规定，针对乡镇企业用地可以依法实现抵押权。根据上述法律规定，只有乡镇企业用地可以在符合法律规定条件下（破产、兼并等）流转。“法律法规对集体建设用地使用权仅允许集体建设用地的被动流转，对主动流转严格限制。”
随着工业化和城镇化的发展，人们逐渐认识到，法律关于国家垄断土地一级市场的规定，已经滞后于社会经济发展的现实。为了缓解并逐步消除城乡二元结构的制度性障碍，国家开始在部分地区实施集体经营性建设用地入市的试点工作。1999年，国土资源部确定安徽省芜湖市为全国唯一的农村集体建设用地流转试点市。2000年至2007年，国家允许部分地区进行农村集体经营性建设用地入市的试点探索。
一些试点地方通过制定规范性法律文件的方式对集体经营性建设用地使用权流转市场进行规范。例如，2005年广东省制定了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》等。这些规范性法律文件较好地调整了当地集体建设用地使用权流转秩序，形成了比较完善的交易规则，为推动集体经营性建设用地使用权流转提供了实践经验和立法参考。
2007年国务院办公厅发布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，规划确定为工业或者商业等经营性用途的集体建设用地入市，应当参照其他类型的集体建设用地依法办理规划建设许可、农用地转用和建设项目用地审批手续。获得了集体经营性建设用地使用权的土地权利人应当按照规划的用途来使用土地，只能用于工业、商业等经营性用途，不得用于商品住宅开发。
2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次明确提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。同等入市的基础是两种建设用地使用权具有相同的权能，能够平等地进入土地流转市场，突破国家垄断土地一级市场的格局。“同等入市就是以同等的条件进入建设用地一级市场，同等的条件就是符合规划和用途管制。”
同等入市的原则“要求农村集体经营性建设用地入市交易必须同国有土地一样在有形的交易市场上进行。”
同权同价主要是指建设用地使用权在土地交易市场上遵循相同的价格调整规则。关于同权同价，目前有结果同价、过程同价两种观点：“结果同价是指同区位、同基础设施、同用途，在同时期具有相同的价格实现。而过程同价则要求按照自然资源部门统一管理城乡用地的要求，实行统一的收购储备、统一的市场出让、统一的交易机制、统一的价格体系、统一的市场平台、统一的价格监管等。”
2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。2015年2月正式在全国首批15个区县开展农村集体经营性建设用地入市改革试点，并取得了积极的成效。根据中共中央办公厅、国务院办公厅2015年发布的《深化农村改革综合性实施方案》规定，集体经营性建设用地的范围有所扩张，不仅包括原有的乡镇企业用地，而且包括土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地。“试点入市的只是存量土地，不包括新增土地。”
一般认为，集体经营性建设用地是指可以进入流通市场进行交易的建设用地。
取得集体经营性建设用地使用权的方式由审批方式改变为法律行为方式，允许集体经营性建设用地使用权在符合土地用途管制和规划管理的条件下，根据所有权人的意愿进行流转符合社会发展的要求。
2019年修正的《土地管理法》删除了原第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”及原第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”的规定，确立了集体经营性建设用地流转制度，允许集体经营性建设用地根据法定条件和程序进入流通市场。所有权人可以将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，土地使用权人在取得集体经营性建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押等方式进行再次流转。赋予集体经营性建设用地与国有建设用地相同的权能，同等入市、同权同价。集体经营性建设用地的出租、出让及其出让最高年限等，均可参照同类用途的国有建设用地执行。上述修订取消了多年来集体经营性建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为统一城乡建设用地市场扫除了制度性障碍。
根据《土地管理法》第63条第1款的规定，集体经营性建设用地是指“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地”。它沿袭了中共中央办公厅、国务院办公厅2015年发布的《深化农村改革综合性实施方案》关于集体经营性建设用地的界定，据此，集体经营性建设用地包括《土地管理法》修正前的乡镇企业建设用地以及《土地管理法》修订后根据土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地。
2019年中共中央、国务院发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出：“允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市；允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。”据此，集体经营性建设用地的范围进一步扩展，不仅包括存量的集体经营性建设用地，而且包括依法改变为经营性质的闲置宅基地和废弃的集体公益性建设用地。也就是说，其他闲置和废弃的建设用地需要依照《土地管理法》的相关规定转变为集体经营性建设用地后才能入市。农业农村部关于政协第十三届全国委员会第五次会议第02954号（农业水利类245号）提案答复指出：“《中华人民共和国土地管理法》明确，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》规定，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，为创新宅基地与集体经营性建设用地改革联动机制提供了基本遵循。”闲置宅基地以外的一般宅基地不属于集体经营性建设用地，不能进入流通市场。“城里人到农村买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能突破，要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。”
关于是否允许农用地转变为集体经营性建设用地入市，“中央目前还没有允许这种做法，地方在实践中应当严格按照中央决策部署开展入市工作，不能随意将耕地转变为集体经营性建设用地进行入市”。
到此处为止，集体经营性建设用地的内涵和外延已经基本确定，不存在模糊地带。
在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体土地进入土地市场进行交易，做到“两种产权、一个市场”，统一管理，实现集体土地与国有土地同等入市、同权同价。允许和鼓励农民以租赁、参股等办法参与土地收益的二次分配，获得长期稳定的收益。“世界各国的城市化都要使用农地，政府的职责是组织社会做好土地利用规划和建设规划，并严格按照规划对土地的利用实行用途管制，没有必要在按规划改变土地用途的同时非要改变土地的所有权。”
集体经营性建设用地入市参照同类用途的国有建设用地规则，无须通过征收程序。“不因两者主体的差异和所有权的不同而有法律地位的高下之分，或基于所有权不同而受不同的土地利用管制规则的约束。”
集体经营性建设用地入市，消除了城乡二元结构的制度壁垒，为建立城乡统一的建设用地市场开辟了广阔前景，促进了地权分配的公平性和正义性。建设用地使用权的取得，不再主要通过土地征收来实现，土地征收的适用范围将缩小。土地征收要解决的，仅限于市政设施和公益事业所需要的土地。工商业和服务业需要的建设用地，则通过市场交易来取得。
由于土地资源具有稀缺性、不可再生性、不可移动性和土地利用具有交叉外部性等特征，土地利用需要用途管制和规划管理。“土地利用规划通过土地用途的限定，对土地权利主体的未来和现实的土地用途转换和利用选择加以限制。”
根据法律规定，建设用地使用权流转应符合土地用途管制和规划管理，即符合土地开发权的要求。无论是集体经营性建设用地使用权流转，还是国有建设用地使用权流转，都应照此办理，以实现“同等入市、同权同价”的政策目标和立法目的。“土地制度改革应遵循一个原则，就是要使土地产权人的权利与政府对土地实行用途管制的权力相平衡。这是世界各国在发展实践中总结的经验教训，是客观规律，也都形成了法律。对规律和法律要有敬畏之心，否则就会出乱子，会付出不必要的代价。”
集体经营性建设用地使用权流转也应符合土地开发权的要求。在符合用途管制和规划管理的条件时，经相关部门依法批准，集体经营性建设用地可以进入流通市场。集体经营性建设用地入市，应当符合规划确定的用途
，符合城市总体规划、村庄和集镇规划
，或者符合土地空间规划
，符合土地利用年度计划
。通过出让、出租等方式移转集体经营性建设用地使用权的，应当签订书面合同，载明土地用途和规划条件等土地开发权确定的事项。
“由于集体经营性建设用地将按照‘同地同权’的原则入市，新增建设用地量作为限制建设用地规模的约束性指标应该对集体经营性建设用地进行同步覆盖，这样有利于进一步对集体经营性建设用地进行规模控制和计划管理，从用地计划源头实现‘同地同权’和规模管控。”
《土地管理法实施条例》第37条规定：“国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，依法控制集体经营性建设用地规模，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。”
有观点认为，集体经营性建设用地入市是将开发权交由集体行使。“集体经营性建设用地入市是土地开发权下放或回归为集体的实质体现。”
上述观点并不妥当。集体经营性建设用地入市的前提条件是符合土地用途管制和规划管理
，符合土地开发权的要求。土地开发权属于公权力范畴，并不是土地所有权派生的民事权利。无论是集体建设用地使用权还是国有建设用地使用权，其基础权利都是土地所有权，而土地所有权是私权利，私权利中并不包含作为公权力的土地开发权。行使建设用地使用权的前提条件，是某一地块的用途和利用强度等事项已经由土地宏观管理部门行使土地开发权所确定，土地所有权和建设用地使用权本身并不包括土地开发权的权能，而是按照土地开发权确定的事项行使相应的民事权利。“决定土地用途的，不是土地的所有者，而是代表社会整体利益的土地利用规划。认为规划确定的不同功能的土地，可以依据所有者的意愿、按照追求利润最大化的原则而随意变更，这是对现代国家土地利用和管理原则的极大误解。”
土地用途管制和规划管理属于土地开发权范畴，其性质是公权力，不属于土地所有权范畴。土地开发权与土地所有权有严格区别，土地开发权是宏观管理权，是对土地利用进行用途管制和规划管理的权力，土地开发权是对土地所有权的公法限制，土地所有权在土地开发权确定的范围内行使。土地宏观管理权不是财产权利，而是政治权力，是行政管理权，代表国家行使土地宏观管理权的政府部门包括规划、计划、土管、物价、税收等多个部门。即使对国有土地而言也是如此，代表国家行使土地宏观管理权的部门与代表国家行使国有土地所有权的部门也是相对独立的。
“国家作为政权的主体和作为财产权的主体身份，是可以而且必须严格分开的。”
也就是说，行使土地开发权是土地宏观管理部门的职权，它们决定土地资源的初始配置，即决定土地用途和土地利用强度。在此基础上，土地所有权人行使占有、使用、收益和处分的权利，此时才进入土地资源的市场配置阶段，二者严格区分，前后相继，土地所有权人行使民事权利以国家管制为基础。“土地用途管制是国家为保证土地资源的合理利用，通过划定土地用途区域，土地所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。”
土地所有权的行使属于土地资源的市场配置，而不属于土地资源的初始配置，不能依据土地所有权改变土地用途和提高建筑密度、高度和容积率等土地开发事项，这些事项的确定属于土地开发权范畴，由公权力部门行使。在土地资源的初始配置已经确定的前提下，才能进入土地资源的市场配置环节，才允许建设用地使用权转让，二者有严格的界限和本质区别。
集体经营性建设用地使用权流转规则以土地开发权为基础，在符合土地用途管制和规划管理的前提下进行流转。《土地管理法实施条例》第39条规定：“土地所有权人拟出让、出租集体经营性建设用地的，市、县人民政府自然资源主管部门应当依据国土空间规划提出拟出让、出租的集体经营性建设用地的规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发建设强度等。市、县人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门提出产业准入和生态环境保护要求。”
自改革开放以来，我国土地市场规则日趋完善，通过推行国有建设用地使用权有偿使用制度，基本形成了以政府供应为主的土地一级市场和以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场，促进了土地资源的优化配置。《民法典》第361条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理。”根据《土地管理法》第63条第4款的规定，集体经营性建设用地流转参照同类用途的国有建设用地执行。该款规定明确具体，参照执行已经指向了具体规则，在没有其他特殊规定的情形下，集体经营性建设用地使用权流转应当参照同类用途的国有建设用地使用权流转规则，以避免陷入似是而非的困境。集体经营性建设用地使用权的出让或出租，应当参照国有建设用地使用权出让或租赁的有关规定。
集体建设用地使用权的设立登记、设立方式、变更和注销登记、房地一体处分、受让人的使用期限、地上建筑物所有权归属的推定等，应适用或准用《民法典》关于建设用地使用权的一般规定。
1.集体经营性建设用地使用权进入一级市场的方式是出让和出租
集体经营性建设用地入市的一级市场，是指集体经营性建设用地使用权出让或出租，通过出让或出租方式将集体经营性建设用地交由单位或者个人使用，从而实现集体经营性建设用地使用权的市场化流转。值得注意的是，国有建设用地使用权在一级市场的流转方式主要是出让，而集体经营性建设用地使用权在一级市场的流转方式主要包括出让和出租，二者存在区别。一般认为，划拨只是国有土地利用的一种方式，不宜将这一概念移用于集体所有土地。《土地管理法》第63条第2款的规定表明了集体经营性建设用地不适用划拨的基本立场。针对集体经营性建设用地使用权的特殊性，通过出租方式也可以取得建设用地使用权。出让方式属于物权性的交易方式，受让人取得物权性质的土地使用权；而租赁则属于债权性的交易方式，承租人仅取得债权性质的土地使用权。
《土地管理法实施条例》第38条规定：“国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。”
集体经营性建设用地使用权的受让方并没有资格限制，只要具备民事主体资格都可以依法取得集体经营性建设用地使用权。建设用地使用权的出让，是指土地所有权人将建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向出让方支付土地使用权出让金的行为。以出让方式设立建设用地使用权的，应当以书面形式订立建设用地使用权出让合同。建设用地使用权出租，是指土地所有权人将建设用地出租给他人使用，承租方根据租赁合同的约定取得土地租赁权。《土地管理法》第63条第1款使用了“出租”的表述，并将其作为集体经营性建设用地使用权流转的一级市场方式。根据《民法典》第705条的规定，租赁期限不得超过20年。
建设用地使用权是典型的用益物权，根据《民法典》第349条的规定，建设用地使用权的设立，应当依法办理登记手续，否则建设用地使用权不能设立。只是签订出让合同，而没有进行设立登记的，不能取得建设用地使用权。从集体经营性建设用地入市的试点经验来看，集体经营性建设用地使用权出让一般采取公开交易方式，纳入城乡统一的土地市场交易平台，发布交易公告，采取“招拍挂”方式或协议方式出让集体经营性建设用地使用权。入市宗地出让、出租等信息及成交价格、交易费用、税费缴纳和收益支出等情况，须及时向集体经济组织成员公布。
2.集体经营性建设用地入市由土地所有权人依法决策
集体经营性建设用地的所有权人可以作为入市的实施主体，也可以委托其他主体作为入市的实施主体，但是否入市、如何入市等事项应由土地所有权人决定，任何组织和个人不得干涉。
根据《土地管理法》第11条的规定，集体土地所有权人分为三种情况：一是集体土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；二是集体土地分别属于村内两个以上集体经济组织所有，由集体经济组织或者村民小组经营、管理；三是集体土地属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。实践中，集体经营性建设用地入市的实施主体主要包括以下四种情形：第一，集体土地的经营、管理人直接作为实施主体，即农村集体经济组织或者村委会作为实施主体，多见于沿海发达地区。第二，土地所有权人委托上一级集体经济组织或者自治组织作为实施主体。例如村民小组委托村集体经济组织或村委会作为实施主体，或者所有权人委托乡（镇）一级资产管理公司作为实施主体。第三，土地所有权人委托具备市场主体资格的土地股份合作社、土地专营公司作为实施主体。第四，土地所有权人委托地方政府或者部门作为实施主体。
根据《土地管理法》第63条第1款的规定，土地所有权人可以通过出让、出租等方式流转集体经营性建设用地使用权。集体经营性建设用地入市应当经过法定程序予以决定。《土地管理法》第63条第2款规定：“前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”该规定与《村民委员会组织法》第24条所规定的集体决策程序衔接，设置三分之二通过的比例，与《村民委员会组织法》“半数通过”的原则不同，属于“另有规定”的情形。提高表决通过的比例，主要考虑到集体土地流转属于处分农民重大财产权利，必须从严把握。这是在立法机关审议过程中增加的规定，主要考虑是进一步保障土地所有权人合法权益，确保实现集体经济组织成员的知情权和决策权。
上述《土地管理法》关于集体决策程序的规定应当理解为《民法典》第153条第1款所规定的影响民事法律行为效力的强制性规定，违反上述规定的民事法律行为，应当认定无效。
建设用地使用权的二级市场流转，是指建设用地使用权人将其建设用地使用权以转让、互换、出资、赠与或者抵押等方式进行处分的行为。根据《民法典》第353条的规定，建设用地使用权人对建设用地使用权享有流转权，属于建设用地使用权流转的二级市场规则。国务院办公厅2019年发布的《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）提出，“将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。”根据《城市房地产管理法》第39条的规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（1）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（2）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。
根据《民法典》第354条的规定，建设用地使用权流转应当订立书面合同，并且不得超过建设用地使用权的剩余期限。根据《民法典》第355条的规定，通过流转设立建设用地使用权，需要依法办理变更登记手续。签订建设用地使用权流转合同后，在当事人之间只建立了债权债务关系，如果要实现建设用地使用权的物权变动，还需要办理变更登记手续。基于法律行为发生的建设用地使用权的物权变动须经登记才能产生物权变动的效果，因此，当建设用地使用权依据法律行为发生主体变更时，只有履行登记手续才能产生物权变动的效果。当事人仅就建设用地使用权的主体变更达成了协议，尚不足以产生使新的权利人取得建设用地使用权的效果。只有在协议生效之后，再履行登记手续，新的权利人才能取得建设用地使用权。集体经营性建设用地使用权流转应当参照上述规则执行。