国家实行学前教育制度。
学前教育是国民教育体系的组成部分,是重要的社会公益事业。
本条是关于学前教育制度和学前教育性质的规定。
教育法第十七条第一款规定:“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”从教育性质看,学前教育是学校教育的组成部分。学前教育是国民教育体系的组成部分,是重要的社会公益事业,关系到亿万儿童健康成长。制定学前教育法,对学前教育改革发展具有固根本、稳预期、利长远的重要作用。
学前教育的根本属性是由其基本功能、在国家教育系统中的地位、法律认定等因素共同构成和决定的,公益性是学前教育的根本属性,涉及不特定社会多数人的重大利益和根本福祉。公共利益是与社会公众生存与发展密切相关的、能为不特定多数人认可和享有的价值体,是一种整体性、长远性、根本性的利益形态。从经济学角度看,公共物品和公共服务是公共利益的物质表现形式,具有受益的非竞争性、消费的非排他性和效用的不可分割性等特征。学前教育的公共物品属性决定了公益性是其基本属性。一方面,学前教育是国民教育的起点,亦是终身教育的开端,在整个教育体系中处于基础地位,事关不特定多数人的根本利益。另一方面,从生理心理角度讲,学龄前儿童的认知能力较弱,属于社会弱势群体,学前教育直接关系到儿童的身心健康发展,关系到国民素质的整体提升。因此,如果说教育具有公益性,那么学前教育应当是公益性最强的社会公共事业。
一个国家对学前教育定位不同,代表着该国对学前教育功能的期许不同;反过来,一国对学前教育如何定位,反映出该国对学前教育的重视程度乃至整个教育的发展水平。西方发达国家学前教育的发展经历了一个由忽视到重视的不断深化过程。从整体来看,最初把学前教育纳入社会慈善事业范畴,后来把学前教育视为社会福利事业的一部分,最后才把学前教育纳入教育事业体系。如今,世界各国已普遍认识到学前教育的极端重要性,把学前教育视为具有公益性的社会公共事业。由于各国经济发展水平、政治制度、文化传统、教育发达程度等不同,采取的学前教育发展道路也不完全相同。例如,在法国,1881年的费里法案、1958年的宪法、2000年的教育法典都确立了学前教育的公共事业地位,形成了学前教育完全免费的公益模式。再如在韩国,通过1949年的教育法、1982年的幼儿园教育振兴法、2004年的幼儿教育法,逐步确立了学前教育政策倾斜和财政扶持机制,形成了学前教育部分免费的公益模式。因此,可以说,把公益性作为学前教育的根本属性已成为世界上学前教育发展的重要趋势。公益性之所以成为学前教育发展的国际共识,究其原因就在于,学前教育具有极强的正外部性,外溢性效应明显。学前教育具有独特的社会功能和巨大的经济效益。调研表明,学前教育财政投入的社会回报率最高。这里的社会回报,不仅包括学业成就、就业率、经济收入等经济回报,而且包括人力资源、降低犯罪率等社会长远利益回报。
从学前教育本身来讲,公益性的基本要义有二:一是质量;二是公平。《中国教育现代化2035》把“实现基本公共教育服务均等化”作为推进教育现代化十大战略任务之一,把“普及有质量的学前教育”作为2035年中国教育发展的八个目标之一。《中国教育现代化2035》和《加快推进教育现代化实施方案(2018—2022年)》作为中国教育现代化的顶层设计和行动方案,彰显了学前教育公益性的基本要义。学前教育的公平是整个教育公平和社会公平的起点。教育公平是社会公平的重要内容和体现,关系到人的全面发展和代际公平。学前教育的奠基性作用决定了学前教育公平是教育公平的开端。从国际趋势来看,公平已成为学前教育改革发展的基本理念和首要目标。由于学前教育关系到幼儿的健康成长和国民的终身发展,所以各国普遍都把实现学前教育公平作为教育发展的重要追求目标,通过国家财政支出、弱势群体补偿、处境不利幼儿群体援助等政策,确保学前教育机会均等。党的十九大明确提出了“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。在脱贫攻坚、全面建成小康社会的关键时期,在国家实施乡村振兴、全面依法治国的战略背景下,实现优质公平的学前教育是我国公共教育服务体系的重要使命。
学前教育立法需坚持“两性”与“五立足”。
“两性”,即坚持公益性与普惠性,明确公益性与普惠性应成为我国学前教育立法的根本性理念和指引,在这一基本指引下,坚持贯彻公平与均衡的立法原则。“五立足”,即立足更好贯彻落实党的十九大“幼有所育”“不断取得新进展”的重大决策部署,立足有效促进亿万儿童身心全面健康成长、未来国民素质整体提升,立足有效满足广大人民群众对普及普惠且有质量教育日益迫切的美好期待,立足有力保障国家经济社会和谐稳定发展需求,立足保障与促进学前教育事业健康、可持续发展,真正构建起“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育基本公共服务体系,实现普及、普惠和有质量的发展。为此,要实现上述立法价值追求与宗旨,在学前教育立法中,必须既坚持政府主导的原则,充分发挥中央和地方各级政府在发展学前教育事业中的主导职责;同时,必须坚持改革与创新,充分发挥企事业单位、机构、社会和家长等多元主体的力量与积极性。为此,也需要着力改革与完善我国学前教育事业发展的管理、投入、办园等体制机制与教师政策制度等,以有利于调动与统筹激发各方活力,有效协调与规范调整好各相关主体间的利益关系,破除制约多方资源与主体积极性的体制机制和政策制度障碍,以快速有效地拓展资源,保障普及普惠且有质量地发展。
学前教育立法价值追求和宗旨是对立法的基本出发点、根本任务和所要实现的目标的高度概括和凝练,是调整各相关主体间利益关系的基本准则。学前教育立法价值追求和宗旨的确定,应从学前教育的属性定位出发,不仅立足当前,着眼未来,充分考虑事业的长远、可持续发展,还应充分考虑满足人民群众对普及普惠且有质量学前教育的需求,更要积极适应国家当前与未来经济社会健康与和谐发展的需要。
明确学前教育的根本属性是教育性与公益性,其是我国国民教育体系和社会公益事业的重要组成部分。学前教育不仅是基础教育的重要组成部分、国家学制的第一阶段,直接影响着儿童的身心全面健康发展,关乎未来国民素质的整体提升,而且直接关涉满足广大百姓对“幼有所育”的美好向往,直接关涉家长安心从事生产科研、放心参加技能培训,因而直接关涉国家经济与社会健康和谐发展,是重要的社会公益事业。
《中华人民共和国教育法》第十七条、第十八条;《中华人民共和国未成年人保护法》第八十六条;《幼儿园工作规程》第一条至第四条。