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要干好具体行政工作，有三点必须做到，一是吃透文件，二是吃透实情，三是文件与实情相结合。先要通过认真学习文件来吃透文件，弄清工作要求，再去吃透与工作有关的实情，再相关联比较，将文件要求落实到相关实务之中。行政执法工作更是如此。
行政执法工作，尤其其中的行政执法办案工作是一种高规范工作。规范之于执法，工作中，我们尽管仍习惯借用司法上的语词“适用”来表达，以“依据”为定位，但在高质量执法要求下，在规范日臻完善的时代背景下，特别是在执法事项、要件、流程、文书、案卷五大执法实务对法律规范分解、完善已趋精细的情况下，已属“依照”。如执法所依照的规范单一，相关工作倒也简单，问题是承载执法规范的法律文件和行政文件（以下统称行政执法文件）既多且杂，仅现行有效的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章等法律文件，就有几万部，以条款计更是极多，关涉经济社会各个方面，其中大部分，执法时要依照，这还不算可以作为执法依据或与执法有关的数十万行政文件。
在行政工作中，执法也属于高技术工作。仅就执法办案而言，对于行政执法文件，一般的要求是全面、准确、有效落实。所谓全面，就是在特定执法办案活动中，要落实行政执法文件关于该执法办案的所有规定，包括法律文件和行政文件的规定，包括共性和部门、国家和地方的规定。所谓准确，就是特定执法办案活动对应、符合执法规定。所谓有效，就是特定执法办案活动要实现执法规定所要求的政治效果、法律效果、社会效果。结合行政执法文件既多且杂、以执法处理的社会事物林林总总的实际，在执法办案中落实全面、准确、有效要求殊非易事，对执法技术能力的要求很高。
高规范、高技术意味着高专业。因此，要特别强调执法队伍的专业化、职业化，要特别强调执法人员（含执法领导、指导、监督、管理、承办人员等）对行政执法文件、行政执法技能的深度学习，两者都是执法知识的重要组成部分。
对于行政执法人员，学习文件很熟悉，但效果不同，区别在于方法。对行政执法文件的学习，关键在细、关键在实、关键在准，关键在真正理解其中的意义，绝不是读一遍了事、“一目十行”，而是认真地、反复地一句一句地学，一个词一个词地琢磨。
执法工作上的绝大多数问题，行政执法文件中都有答案，有的地方、领域、单位问题层出不穷，有些还比较突出，主要原因就在于对行政执法文件的学习不够，落实不够。在学习层面，有的不学习、有的时学时不学，有的学了但没学懂，有的似懂非懂，真正“懂、会、熟”不容易。要做好执法工作，执法人员必须全面、深入、系统地学习规范，认真学习承载规范的行政执法文件，一点一滴落实文件要求，没有捷径。
首先是全面学习。把数万行政执法文件一次性都学到位是不可能的，这就需要从与执法工作亲疏远近角度列出一个基本的纲，纲举目张。这个基本的纲，就是规定执法共性要求的国家层面行政执法文件。这部分文件要先扎实细致的学到位。之后，再把部门业务和地方事务方面的文件纳入目中，进一步学习。
比如本书，把共性文件划定为五章，第一章规划和实施纲要，其中有关执法的内容，为执法工作定方向、划重点。第二章法律和行政法规，共十三部，是对各级各类执法工作的共性、具体的法律要求。第三章行政执法重要制度文件、第四章与行政执法有关的其他重要文件中的执法内容，是对各级各类执法工作的共性、具体的行政要求。第五章是行政执法共性问题答复文件，收录了全国人大常委会法工委、司法部（含原国务院法制办公室）对执法共性、具体问题的答复。范围确定之后，对这些行政执法文件就要细读、精读，并采用问答等形式加深印象，突出重点以及容易忽视的地方。
部门和地方的同志在学习共性文件后，应根据本系统、本地方的执法要求，继续学习部门、地方文件以及有关答复文件，并以共性文件要求为准，两相结合。
其次是深入学习。在全面学习过程中，难免有不易理解的地方，这时候就要查阅资料，请教专家，把不懂的弄懂，把不通的弄通。再者，对执法重点工作，都会有配套文件，这时就要结合配套文件深入学习。比如，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、党的二十大报告、党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》、新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）等都对规范执法裁量权行使提出了一般要求。执法是讲具体的，越具体越好，仅仅学习上述报告、决定和法律中的规定对工作是远远不够的，那么关于规范执法裁量权行使的具体要求在哪里呢？这个要求就集中在《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，为了弄明白规范执法裁量权这一执法重点工作，就要深入学习意见。此外，还要弄清重点工作在不同时期的不同提法，理解其中的差别和所要做的工作。当前执法工作重在高质量，提升执法质量和效能，很重要的方面就是在工作程度要求上的不断提高。比如“三项制度”，《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》出台的时候的提法是“全面推行”，《国务院办公厅关于印发〈提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）〉的通知》的提法是“全面落实”，这其中的差别就是有关执法工作质量和效能提升的空间。
第三是系统学习。纷繁复杂的行政执法文件只有体系化，形成以执法办案为本位的，既有实务、又有实务理论的知识体系，才能被贯通理解、扎实掌握、熟练运用。对行政执法文件进行系统学习，就是要学习行政执法知识体系。到这一步，就要看执法方面的专业书。先是内容上真正、专门针对执法的专业书，再是行政法方面的专业书，三是其他有关执法的专业书。
在行政执法知识体系中，最重要的是执法办案的要件体系，核心目的是将同一行政执法文件（尤指法律）不同条款、不同行政执法文件对同一执法事项要求，要件化地、精准精细地整合到与该事项对应的特定执法办案中，以便在该案中全面、准确、有效落实法律。从行政执法文件中，我们抽象出执法办案的组织权限、法律依据、事实根据、定案证据、执法理由、决定内容六要件，抽象出需要查明的违法事实、申请事实等相对方事实的行为时间、行为地点、行为主体、行为意识、实行行为、行为对象、行为结果、因果关系八要件，以此为框架和梁柱分析行政执法文件、分析执法事项、分析执法办案。在这个过程中，行政执法文件被具体化、系统化到一个特定执法办案活动中，从而实现全面、准确、有效落实法律目的。
在行政执法知识体系中，除执法办案要件实现这一实务外，还包括相互联系的执法办案事项、流程、文书、案卷的实现活动，以及执法制度的实现活动、执法伦理（人性化执法、有温度的执法）的实现活动。
上述行政执法实务是执法知识体系中最重要的一部分，它是有来源的。上溯为执法技术，再上溯为执法科学。执法技术主要是执法解释问题，即如何理解和说明执法问题，以及执法办案五大实务事项、要件、流程、文书、案卷的梳理、归纳、设计、规范等的方式方法问题。执法科学属执法知识体系的根基，主要是要弄清楚执法的性质、原则、要素、关系、形式等执法上最基本的问题，从底层说清楚执法到底是什么、有什么，以从根本上应对纷繁复杂的执法事物，指导解决执法上的一切问题。行政执法实务、技术、科学相互联系，依次递进深入，对于正确执法（也就是全面、准确、有效执法）、系统学习执法知识缺一不可。关于行政执法知识体系，笔者的前五部执法专著都是对上述内容的展开，在其中，也在前言等部分概括性的、从不同角度作了阐述，这里就不再赘述了。
在行政执法办案中全面、准确、有效落实法律是一项长期工作，从目前看，还有很大的提升空间。仅就行政处罚领域，新《行政处罚法》施行以来，《行政处罚法》设定的处罚办案的全部要件，具体案件中各种遗漏都有，常见的如守法教育要件、行为意识要件之智力状况、主观过错要件、行为时间要件之违法行为发生时要件，立案要件的遗漏、裁量要件的遗漏、从轻减轻不予处罚要件的遗漏等等，还存在要件混用问题，常见的是不予处罚要件与减轻处罚要件的混用，以及不准确落实要件等诸多问题。部门处罚法上的要件遗漏与不准确落实要件也很常见。比如《中华人民共和国道路交通安全法》设定的对违规停车的行政处罚，第九十三条第二款明文设定了“妨碍其他车辆、行人通行”这一行为结果处罚要件，在笔者所见的相关案卷中，较少看到对该要件清楚、明白的查明与叙述。有这些问题的执法办案，未必对执法相对人权利造成实质性损害，但确属工作质量不高。究其原因，就在于行政执法人员对执法办案要件体系学习落实不够，对执法知识体系学习落实不够，对行政执法文件学习落实不够。
一方面我们要抓紧整治行政检查领域的过多、重复问题，解决行政处罚领域的过重、不当问题，解决行政许可领域的分散、低效问题，以及执法领域其他比较明显的“大”问题，另一方面我们必须特别重视个案对行政执法文件的全面、准确、有效落实，毕竟所有的执法上的“大”问题的出现和解决，都体现在一个个“小”案件中。
而这一切，都须要从认真学习行政执法文件开始。
关于本书，因时间和水平有限，定有不妥和疏漏之处，敬请批评指正。
作者
2025年5月