下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
摘要： 作为新一轮党和国家机构改革的重大举措之一，中央社会工作部的组建，体现了党中央统筹推进“五位一体”总体布局、着力加强社会建设的创新思路。同时，此轮改革明确由中央社会工作部统一领导国家信访局，将信访工作统筹纳入党的社会工作大局，为信访工作的发展提供了新的契机。本文通过探讨信访工作与党的社会工作之间的内在逻辑，提出应立足党的领导、体制机制、基层首创等信访工作优势，吸收社会工作理念与方法，以系统思维、法治思维加强和改进人民信访工作，积极服务于党的社会工作新格局。
关键词： 信访 信访工作 群众工作 党的社会工作
党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》将中央社会工作部设置为党中央职能部门，负责统筹指导人民信访和人民建议征集工作、统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设、社会领域党建等工作，标志着党建引领社会建设、社会治理的改革思路渐趋成型。同时，方案明确提出，中央社会工作部统一领导国家信访局，并将国家信访局调整为国务院直属机构，充分体现了党中央对信访工作的高度重视和殷切期望。为此，应进一步树立大局观念和系统观念，准确把握信访工作与党的社会工作的关系，积极主动服务党的社会工作大局，切实推进信访工作法治化，以信访工作的高质量发展为中国式现代化作出新的更大贡献。
社会建设是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的重要组成部分。党的社会工作是社会建设的重要载体，是党领导、整合社会的活动过程，既包括党向社会宣传党的路线、方针、政策，动员社会力量为党的事业奋斗的过程，也包括党通过自身政治优势组织力量、联系群众、凝聚社会、协调利益的过程。同时，党的社会工作也是党的群众工作与基层党建工作以及传统意义上注重社会服务、助人利他的专业性社会工作的有机结合，既具有鲜明的党性与群众性，也体现了科学性、专业性和职业化的要求。具体而言，其包括完善社会政策、保障改善民生、健全社会组织、提供社会服务、创新社会治理、化解社会矛盾、促进社会发展等。而信访工作是送上门来的群众工作，也是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，面向广大群众，协调多方利益，化解矛盾纠纷，直接服务于党的社会工作大局，实践中已经成为党的社会工作的重要组成部分。
首先，从价值理念看，信访工作与党的社会工作天然契合。一是初心使命一致。党的社会工作根本使命是保证党的领导和党的事业最广泛地赢得社会的支持，主要围绕联系群众、凝聚社会共识、协调利益展开，其出发点是密切党群关系，其落脚点是巩固党的执政基础。信访工作是送上门来的群众工作，既是党和政府联系人民群众的桥梁纽带，也是各级各部门接受群众监督、改进工作作风的重要途径。做好信访工作，事关人民群众切身利益、社会大局和谐稳定。二是工作方法相通。随着我国改革进程的不断深入，国家、市场和社会逐步分离，大量涌现的社会事务难以采用行政管理的命令式或市场经济的契约式等刚性手段调节。因此，党的社会工作强调发挥专业社会工作的利他性特点及其助人、救难、解困和发展等功能，通过沟通教育、关怀救济等柔性化方式解决社会问题，避免隐性社会风险的显性转化。同样，信访工作综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，多措并举化解矛盾，进而减少社会矛盾“触点”、抬高“燃点”。三是目标功能相融。在了解民情、集中民智方面：党的社会工作覆盖面广、动态性强，依托基层党组织、“两新”组织等，全方位、多渠道监测社会矛盾，确保基层社会问题能及时传递给决策者和领导机关。而信访工作通过矛盾纠纷排查化解、信息汇集分析等机制，使民情、民意、民智得以顺畅上达，为完善政策、改进工作提供了依据。在多元治理、维护民利方面：党的社会工作通过科学界定基层党组织功能、吸纳多元社会治理力量，发挥其社会服务功能，消除矛盾滋生土壤，舒缓社会对立情绪，有效维护社会公平。信访工作贯穿社会治理的全过程，通过解疑释惑、保障权益，使群众感受到诉求有人回应、利益有人维护，进而疏导情绪、化解矛盾、弥合撕裂。在政治参与、凝聚民心方面：党的社会工作直面基层社会民众，确保了政治参与的广泛性、直接性、有效性。信访制度是人民群众政治参与的重要渠道，是实现全过程人民民主的重要途径。人民群众通过信访渠道反映诉求、化解矛盾、协调关系，有利于凝聚民心，巩固党的执政基础。
其次，从现实作用看，信访工作为做好党的社会工作提供了重要实现途径。一是促进上下互为联动。信访工作将“四下基层”与新时代“枫桥经验”有机结合，坚持领导干部与人民群众有来有往、高位推动与基层自治双向发力，起到了推进党的社会工作的实际作用。一方面，领导干部接访、下访、约访，直面基层矛盾与困难，倾听群众呼声与诉求，推动更多人力、物力、资源要素、服务管理向基层下沉，夯实党的社会工作基础，切实保障和改善民生。另一方面，充分发扬新时代“枫桥经验”，依靠城乡社区群众自治组织、动员广大社会群众、发挥综治中心等矛盾纠纷多元化解平台功能，切实提升社会治理效能。二是推动前后实现贯通。信访工作通过事前预防、事中解决、事后修复系统工程形成了矛盾化解、问题解决的全闭环。在事前预防阶段，党和政府通过信访渠道接收来信来访、征集意见建议，及时发现化解带有苗头性、普遍性、倾向性、趋势性的问题；在事中解决阶段，通过督查督办、监督追责，推动各级各部门履职尽责，解决群众合理诉求，避免小问题拖成大问题、一般性问题演变成突出问题；在事后修复阶段，综合运用疏导教育、帮扶救助等手段，提供社会服务，化解群众心结；有针对性地改进工作举措，完善社会政策。三是兼顾情法包容并举。信访工作坚持“三到位一处理”原则，兼顾法与情、刚与柔。在解决群众合理诉求中，有效维护群众正当权益和社会公共利益，修复党群干群关系，避免社会矛盾激化；在教育无理诉求群众过程中，宣传解释国家法律法规，纠正群众误解误判，避免社会资源浪费；在帮扶救助生活困难群众中，有效关怀关爱社会弱势群体和边缘人群，弥补社会保障漏洞；在依法处理违法行为中，有效震慑缠访、闹访等信访活动中的违法犯罪行为，将信访问题的处理引导到法治轨道上来，保障正常的社会秩序。
最后，从改革方向看，纳入党的社会工作部门统一领导有利于信访工作的高质量发展。一是改进工作理念。党的社会工作统筹信访工作，有利于信访工作发挥“减压阀”“晴雨表”作用，也为长久以来过度敏感化的信访工作提供难得的转型机遇。信访工作的话语体系需要因时因势而进，突出更具整体性、时代性、专业性的“社会”特征，业务范围从聚焦基层向覆盖社会转变，工作侧重从强调权利救济到兼顾集中民智转变，工作导向从维护稳定向维护法治转变，从而更好适应形势发展需要，补齐党在社会建设方面的短板。二是强化工作效能。党的社会工作统筹信访工作，有利于充分发挥党在组织、宣传、社会等方面的政治优势。通过强化人民建议征集功能，可以更好检验执政得失，对政策及时作出调整；通过统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，可以更有针对性地选齐配强基层党组织领导班子，强化基层战斗堡垒作用，及时将矛盾纠纷化解在萌芽状态；通过统筹指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作以及志愿者服务队伍，可以拓宽社会力量参与信访工作的制度化渠道，充分发挥社会人士作用，补强信访工作力量。三是推动法治保障。党的社会工作统筹信访工作，有利于宣传倡导“助人利他”的社会工作理念，向人民群众彰显平等、自愿、公平、诚信、绿色、尊重公序良俗的基本法治思维。同时，通过社会力量、舆论力量的干预，更好敦促各级各部门及工作人员切实提升运用法治方式解决问题、化解矛盾的能力水平，引导信访人理性表达诉求、依靠法律手段解决纠纷，促进信访工作依法规范运行，更好保障群众合法权益、实现公平正义。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央顺应时代要求、现实需要和人民群众的期待，对信访制度进行与时俱进的改革创新，全国信访形势呈现出一系列积极可喜的变化，信访工作体制机制更加健全、业务不断规范、质效明显提高、保障坚强有力，新时代信访工作格局基本形成，彰显出中国特色社会主义信访制度的显著优势。
首先，党的领导优势。我国的信访制度是我们党领导建立的人民信访制度，其创立、发展以及不断走向完善的每一次探索、每一次进步，都是在党的领导下进行的。信访工作是党委办公厅职能的延伸，它从最初承担党委领导同志接收群众来信的办理职能，到履行“为民解难、为党分忧”的政治责任，在密切党群干群关系、解决群众合理诉求、缓和社会矛盾等方面始终发挥着至关重要的作用。2022 年 2 月，中共中央、国务院颁布施行《信访工作条例》，是全面规范信访工作的第一部党内法规，构建了“党委统一领导、政府组织落实、联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管”的信访工作格局。在党的领导下，中央、省、市、县四级普遍建立了信访工作联席会议制度，通过发挥统筹协调、整体推进、督促落实职能作用，形成上下联动、左右协调、运转高效、综合施治的信访工作合力。
其次，体制机制优势。全国信访工作点多、线长、面广、队伍庞大。如果没有一个科学有效的体制机制，上级的决策不能顺畅抵达基层，就会造成上情下达的“肠梗阻”；基层的问题不能得到及时解决和反映，小问题可能变成大问题，就会形成下情上达的“堰塞湖”。党的十八大以来，中办、国办及中央信联办、国家信访局出台了一系列制度机制文件，从信访工作受理、办理、督办、考核等各个环节进行规范。特别是，信访工作调度、督查、通报、考核等机制，运用“一竿子插到底”的工作方法，将责任压实到属地和主管职能部门，从源头上控增量、减存量、防变量，依法及时就地解决信访问题，切实维护群众合法权益，维护社会和谐稳定。
最后，基层首创优势。人民群众是历史的主体，是社会物质财富和精神财富的创造者，是变革和创新社会制度的决定性力量。信访工作始终坚持尊重基层首创精神，坚持和发展新时代“枫桥经验”，充分尊重人民群众在信访制度改革中的主体性地位，广泛汇聚人民群众的智慧和力量，为信访工作注入不竭动力。安庆市桐城市“六尺巷”工作法，挖掘“六尺巷”典故蕴含的“和为贵”文化内涵，发扬谦和、礼让精神调解矛盾纠纷，走出了“党建领事、礼让和事、群众说事、多元解事、网格管事、群力防事”的基层善治新路径。阜阳市颍州区西湖镇白行社区“四事四权”工作法，通过“网格管事、五老调事、支部说事、群众议事”，保障群众对村级事务的“知情权、监督权、参与权和决策权”。黄山市“作退一步想”工作法，挖掘儒家思想和古徽州文化中“谦仁礼让”“以和为贵”“退一步想”的处世之道，有效化解基层矛盾纠纷。
但也要清醒看到，我国各类矛盾和风险仍处于易发多发期，信访工作依然面临不少难题，信访工作任重道远。一是风险挑战依然巨大。从国际环境看，“百年未有之大变局”加速演进，在复杂严峻的国际政治环境和经济下行压力下，各种矛盾往往会暴露出来并日益尖锐，要准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。从国内形势看，经济社会发展不平衡不充分问题仍然突出，一些热点、难点、焦点问题难以回避。信访总量仍处于高位运行，并有上升态势，城乡建设、农村农业、劳动社保、涉众金融等领域信访问题较为突出。二是源头治理存在短板。部分党政机关的程序意识不断增强，但集中民智、科学决策、高效执行的能力和水平还有待提高：有的在定政策、上项目时缺乏全过程人民民主的自觉，征集人民意见的广度、深度不足；有的存在效率为先的惯性思维，决策时缺乏社会稳定风险评估；有的落实政策不能做到“一碗水端平”，引发群众攀比。此外，信访、“12345”热线及其他投诉平台过多，多头交办，浪费行政资源。基层综治、信访、司法行政及各类调解组织、社会志愿者组织管理框架不同、考核体系不同，在处理矛盾纠纷时难以形成工作合力。三是工作机制亟待优化。从信访工作流程看，预防、受理、办理、监督追责、维护秩序各环节之间还存在程序不优化、实体不到位、衔接不顺畅等问题。从群众认识看，他们的维权意识虽不断增强，但依法逐级理性表达诉求的法治观念还有待提高。从功能作用看，有的“维权”与“维稳”不分，简单地把信访工作当成维稳工作来抓；有的对以访施压、以访牟利行为，处置措施不当，选择“花钱买平安”。从信访工作监督看，考核通报体系和责任追究体系还不够完全科学合理。调研中，一些基层干部反映，他们承受着信访事项化解、稳控和倒查问责的三重压力，对从事信访工作有怨言、缺乏归属感。
产生上述问题的原因有很多，但归根结底还是由于原有的体制优势已不能完全解决新形势下产生的新问题。对此，以习近平同志为核心的党中央审时度势、英明决策，果断决定组建中央社会工作部，将信访工作纳入党的社会工作统筹。因此，站在新的历史起点，面对纷繁复杂的形势，既需要我们“顺着信访看信访”，妥善解决发展进程中出现的各类具体问题，更需要我们“跳出信访看信访”，将信访工作放在党的社会工作大局中去考量，防止将长期目标短期化、系统目标碎片化、把持久战打成突击战，以实实在在的改革措施主动求变、自我革命。
社会问题源于人民内部矛盾。矛盾不断出现，又不断解决，这是事物发展的客观规律。展望未来，应准确把握机构改革背景下信访工作的变与不变，坚持发挥党的社会工作优势，以系统思维、法治思维加强和改进人民信访工作，积极服务改革发展稳定大局。
首先，坚持党总揽全局、协调各方的政治优势，在信访工作定位上处理好“长远”与“当下”的关系。长远与当下是辩证统一的关系，体现了事物发展的阶段性与过程性。只有既立足当下，通过一定的途径、方式和措施，解决现实中存在的显性信访问题，又着眼长远，从制度、机制上改善产生信访问题的隐性社会土壤，才能切实把信访制度优势转化为治理效能。一是预防在前。健全人民建议征集机制，推动各地出台具体实施意见，定期开展优秀人民建议评选、表彰活动，鼓励社会各阶层通过信访渠道就公共问题、民生问题提出意见和建议，同时推进信访工作从参与保障向参与决策转变，从事后处置向事前干预转变。二是评估在先。发挥信访部门掌握大量诉求信息的优势，积极参与社会稳定风险评估协调联动体系，对可能引发矛盾纠纷的激烈程度和持续时间、涉及人员数量以及对策方案的可行性、可控性进行定量分析，为重大项目实施、重大政策调整提供决策参考。三是考核在优。发挥考核“指挥棒”作用，完善信访工作考核体系。充分考虑地区人口、地域面积、经济发展状况，增强可比性。统筹好“有数量的质量”和“有质量的数量”，既防止基层“重数量，轻解决；重稳控，轻化解”的倾向，又防止个别信访人利用现有考核体系以访施压、以访牟利。对涉法涉诉信访事项，可由政法机关结合自身实际，设置考核指标，由其自行测评，信访部门统计汇总。强化顶层设计，统筹综治、公安、司法行政、信访等工作考核指标，倒逼各系统同向发力、形成合力。
其次，坚持党的领导与人民当家作主有机统一，在社会矛盾化解上处理好“前端”与“末端”的关系。信访工作处于末端，是送上门来的群众工作，具有“被动”性。社会工作处于前端，提早谋划部署，防止矛盾激化，具有“主动”性。因此，化解社会矛盾，既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。一是实现上下联通。弘扬“四下基层”工作法，常态化组织党员领导干部到困难多、群众意见集中、工作打不开局面的地方和单位，接访下访、现场办公、协商恳谈，倾听群众呼声，摸清社情民意，提出改进举措。坚持和发展新时代“枫桥经验”，继续完善包片联户、网格化管理、信访代理等机制，推动基层干部围绕教育、养老、医疗和物业、托育等民生热点问题就地开展议事协商，解决好群众关心的“关键小事”；丰富党员服务基层载体，统筹运用好志愿者服务、“两新组织”等多方面力量，积极开展公共文体活动、结对帮扶行动，努力将“原子化社会”转化为“组织化社会”，提升群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治能力。二是注重左右协同。落实“民呼我为”“接诉即办”工作机制，归集信访、12345 市民服务热线等现有平台，建立全国性的矛盾纠纷多元化解信息系统，实现“马上就办、一网通办”，避免“多头交办、重复交办”。参照各级政务服务中心模式，打造市县两级“一站式”社会服务中心暨“信访超市”，整合政法机关、信访部门、群众诉求重点部门及各类调解组织入驻，做到让群众投诉“只进一扇门，最多跑一地”，努力在信访渠道之外解决社会问题。三是加强前后衔接。强化对矛盾纠纷的全过程要素管理，做到调解优先、分层递进、司法兜底，同时引入社会工作全程介入。着力加强人民调解，推动基层组织善于运用调解手段来“钝化”矛盾。行政复议机关、政法机关、仲裁机构、信访部门等，要优先鼓励当事人通过和解、调解方式化解矛盾；调解不成的，引导当事人通过仲裁、行政裁决、行政复议等途径解决；再不服的，引导提起诉讼。社会工作应全流程介入矛盾调处，运用好市场、公益、慈善等途径，努力把各行各业的专业人员组织起来，使其在解决信访问题、化解矛盾纠纷等方面最大限度释放正能量。同时，要健全完善社会风险应急预案，确保一旦出现突发情况，能够快速反应，避免矛盾扩大。
再次，坚持党的领导与依法治国有机统一，在信访问题处置上处理好“维权”与“维稳”的关系。坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，是实现良法善治的必由之路。推进信访工作法治化，关键是要落实“五个法治化”“四个到位”等要求，督促各级各部门依法按政策预防和解决信访问题，引导群众依法理性维护自身权益，实现社会公平正义，确保社会安定有序。一是信访受理应更加精准。坚持问题导向和实践导向，进一步完善和细化分类处理工作指南。可围绕登记量排名靠前的信访热点问题逐一制定“路线图”，明确在什么情况下可以调解，在什么情况下可以仲裁、诉讼、行政复议，在什么情形下信访程序才需要发挥补充救济作用。完善甄别分流转接机制，借鉴各地行政服务中心行政审批服务首席代表制度，引入政府法律顾问、公职律师等专业人士担任群众投诉受理首席代表，开设“专家门诊”，根据矛盾纠纷的不同特点以及当事人的实际状况，综合运用调解、复议、仲裁、信访、诉讼等各种“治疗”手段，现场“会诊”并提出“治疗”方案。二是信访办理应更加高效。严格落实首办责任，避免将建议意见和检举控告错登为申诉求决件办理。对涉法涉诉信访事项，避免简单以诉访分离为由撒手不管，应进一步强化政法机关、信访部门以及有关单位的有效衔接、密切配合、跟踪督办。对属于信访三级程序受理的事项，要综合运用听证评议、专家论证、实地勘察、约谈当事人等多种手段处理，该维持的维持，该纠正的纠正。其中，对信访人满意处理意见的，可及时达成和解、调解协议并努力引导其进入司法确认程序，增强化解整体效果。对于重复登记次数较多的疑难复杂信访问题，应落实领导包案、工作专班、逐案复盘评查，切实推动“三到位一处理”。对“三跨三分离”信访事项，下级信访部门协调未果的，建议上级信访部门靠前一步，帮助厘清户籍地、常住地、事发地的责任关系。对信访事项已经复查复核和涉法涉诉信访事项已经依法终结的，应坚持不再受理、不再统计、不再考核，同时由基层党委政府以及专业化社会组织做好后续疏导工作。对已经作出信访事项处理、复查意见或判决、裁定，但信访人又拒不提出复查、复核请求或上诉、申诉且继续重复越级信访的，应建立起内部评查制度，完善法律程序。对已纳入终结退出范围的信访事项，但信访人仍重复信访的，上级信访部门可通过实地督查、案卷评查等方式抽检。三是“双向规范”应更加坚定。充分发挥监督追责利剑作用，努力实现“预防、受理、办理、监督问责、维护秩序”等环节全链条、全覆盖、嵌入式监督。及时向党委政府督查工作机构开展督查调研提供信访突出问题线索，向巡视巡察机构提供被巡视地区、单位领导有关信访举报或当地重要信访问题。对督查中发现的违反《信访工作条例》问题，应切实履行“三项建议权”，涉及追责问责建议的同步抄送相关纪检监察、干部监督等部门，并适时通报或者公开曝光，真正树立信访部门权威，更好维护群众合法利益。要认真落实“两高一部”《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》，对以访施压、以访牟利、滋事扰序、缠访闹访等违法信访行为，应依法果断予以处置，并有步骤、有计划曝光极少数以信访为名实施违法犯罪行为的典型案例，更好地树立维护社会秩序的鲜明导向，推动形成良好的法治生态。
最后，坚持党管干部、党管人才原则，在能力素质建设上处理好“队伍”与“人才”的关系。事业的发展离不开队伍的建设，社会的进步离不开人才的支撑。当前，信访任务十分繁重，做好今后工作既要用好党内资源、行政资源，加强干部队伍自身建设，也要用好党外资源、社会资源，做到“聚天下英才而用之”。一是强化党员干部社会工作能力。特别重视在社会矛盾冲突最激烈的一线部门培养党员干部，通过接触、解决社会矛盾，提高党员干部对社情民意的客观认识，增强其对全局和形势的把握能力，为其下一步工作奠定实践基础。对在决策机关工作的干部，应结合其联系的工作领域，定期安排到该项工作较为薄弱的地区或者部门挂职锻炼，努力做到带着问题下沉基层、带着答案回到机关、形成实效回馈社会。二是提升信访干部专业化水平。定期开展岗位练兵、实战比武、业务论坛，推动信访干部提升社会、法律、心理等多学科知识储备，强化专业素质。注重选派从事社会、法律实务的公职人员到信访部门挂职锻炼，多招录具有相关学历背景的人才进入信访队伍，逐步补强工作力量。强化信访智能化平台建设，为信访部门分析形势、协调案件、起草文书提供更为高效的辅助服务，为群众表达诉求、维护权益提供更为人性化的服务。关心关爱信访干部自身成长进步，适时开展心理疏导，激发干部队伍活力。三是推动社会力量参与信访工作。建立健全由“两代表一委员”以及相关领域人士组成的信访工作专家库，为解决好信访问题提供支撑支持。以购买服务或者项目化运作等方式，引入专业律师、心理咨询师定期坐班，参与日常接访、调解、回访等工作。更好发挥城乡基层生活服务类、公益事业类、慈善互助类、专业调处类、治保维稳类等社会组织的作用，积极探索经营主体、社会力量广泛参与的工作新模式，充分吸收借鉴个案工作、团体工作、社区工作等社会工作方法，帮助信访人解决生活中的实际困难，摆脱心理阴霾，回归正常轨迹。健全完善志愿服务的组织机制，吸纳有知识、有素养的青年一代志愿者，为社会工作、信访工作注入新鲜血液。
施凯，2006，《党的社会工作导论》，上海人民出版社。
肖堃涛，2006，《党的社会工作探索》，上海人民出版社。
赵一红，2016，《社会工作与党的执政能力关系研究》，中国社会科学出版社。
舒晓琴，2019，《中国信访制度研究》，中国法制出版社。
国家信访局，2022，《信访工作条例辅导读本》，中国法制出版社。
孟天广，2023，《信访、党的社会工作与社会治理创新》，《信访与治理研究》第 2 辑。
[1] 李霄音，安徽省信访局督查督办处副处长；
杨中华，安徽省信访局研究室主任；
吴明霞，安徽省信访局办公室副主任；
季冰，时任安徽省阜阳市颍东区袁寨镇北照村党支部副书记（挂职）。