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摘要： 信访制度是具有中国特色的独特政治优势和宝贵制度资源，充分体现了中国共产党以人民为中心的治国理政理念。随着经济社会转型升级，社会矛盾逐渐复杂化，信访工作中被动的权利救济功能不断强化导致其民主参与功能逐渐弱化。协商民主作为体现我国人民民主的重要形式，是党的群众路线在政治领域的重要体现，与人民信访工作具有高度的契合性。信访第三方评议制度引入第三方凝聚不同社会阶层力量，坚持以人民为中心，搭建平等协商对话的平台，丰富了协商民主参与基层信访治理的形式，推动新时代信访工作的高质量发展。本研究致力于从协商民主视角出发探究信访第三方评议制度，回归信访工作的价值自觉，识别信访第三方评议主体、过程、结果效力等方面存在的困境，进而构建协商民主导向下的信访第三方评议工作路径。
关键词： 协商民主 信访 第三方评议
中国信访制度深深扎根于中国传统历史文化中，为现代信访制度奠定了深厚的基础。古代上书陈情制度在历史的长河中不断演进，古代尧舜禹时代的进善之旌、诽谤之木，西周朝外放置的“肺石”，秦朝的公车司马府负责接待和安排上书请求面见皇帝陈言的吏民，倾听百姓对社会治理的建议或批评。从古代的上书陈情制度，经现代的请愿制度，到如今的信访制度，其本意都是在为人民群众搭建可以表达诉求、议政建言的渠道，是维护社会稳定的需要。信访制度是极具中国特色的，在不同的历史阶段发挥着不同的作用，作为中国特色社会主义民主政治制度的有益补充，信访制度发挥了解民情、集中民智、维护民利和凝聚民心的重要作用。习近平总书记反复强调信访是送上门来的群众工作，把人民群众来信来访作为了解群众期盼、总结为政得失的一面“镜子”。信访工作关乎百姓的急难愁盼和社会稳定，信访制度有助于加强群众对党和政府的信任，厚植党长期执政的群众基础，彰显了中国特色社会主义制度的政治优势。目前，我国正处于社会转型与制度变革的攻坚时期，各种纷繁复杂的社会矛盾纠纷不断涌现，并呈现出类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特征（郭志远，2014）。新时代我国社会主要矛盾和纠纷样态的转变，致使信访工作逐渐演变为侧重于维稳功能，强调维护社会稳定，被动的权利救济功能逐渐替代民主参与功能，致使信访与民主的理念相背离。未来信访工作的改革方向需要朝着民主化出发，牢记坚持走群众路线、以人民为中心的信访制度本质，满足信访人渴望其诉求被重视的需求，运用评议的形式实现民主的协商，但如何推动协商民主制度化、发展贯彻落实信访民主化，回归信访制度的价值自觉，仍然是我们需要研究的重点。
党的二十大报告明确指出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道。”共建共治共享的社会治理制度强调通过组织多元社会力量参与信访工作，依托社会自治的成长和民主的发展的支撑，整合各方资源发挥其专业优势，提升信访治理能力现代化。2023 年 2月，党的二十届二中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》提出组建中央社会工作部，将国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构，由中央社会工作部统一领导国家信访局，统筹指导人民信访工作，指导人民建议征集工作，突出强调人民信访工作的重要性，从顶层设计提升信访工作的地位。信访第三方评议制度正是新时代第三方参与信访工作制度改革创新的生动实践，充分倾听人民群众意见，调动社会主体积极性。充分发挥第三方主体中立性，为信访人和信访有权处理机关搭建沟通平台，由“局外人”来评判信访工作的合理性，维护群众合法权益，提升信访工作公信力，推动信访积案有效化解。
信访工作引入第三方力量是为了有效化解社会矛盾纠纷，对矛盾纠纷的调解渊源来自中华传统文化“以和为贵”的思想，中国古代社会矛盾纠纷调解以礼治为主，通过发挥社会所认可的乡绅乡贤力量对矛盾纠纷进行评理，通过礼治的权威处理问题，如乡贤评理堂通过乡贤发挥地缘优势，坚持以和为贵评理准则，积极化解社会矛盾纠纷。但随着城乡一体化发展及乡村空心化问题的出现，传统矛盾纠纷解决方式适用性逐渐减弱。社会矛盾纠纷逐渐呈现出涉及主体繁多、遗留时间较长，甚至存在责任主体不明确，最终导致问题难以化解。此外，城市化进程使人口向城市流动加速导致社会关系弱化，乡贤乡绅的人缘地缘优势转弱，群众对于非行政调解人员的信任度不足，社会力量参与矛盾纠纷化解的效力不足。乡土情结的弱化致使中华传统文化以礼治为主的治理方式必须转变，未来必须结合时代特征创造新的社会矛盾纠纷化解方式以维护社会和谐稳定。
近年来，为推动国家治理体系和治理能力现代化，中央强调信访工作要改革，并发布了一系列文件来推动第三方参与信访治理。2014 年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，提倡建立第三方参与信访工作机制，组织动员社会力量参与，依法及时解决群众合理诉求。各地开始积极引入社会组织参与信访工作，发挥好社会组织的积极作用。2017 年，国家信访局、司法部出台了《关于深入开展律师参与信访工作的意见》，对深入开展律师参与信访工作进行了全面详细的规定（孔凡义，2020）。各地开始发挥第三方律师的力量化解矛盾纠纷，通过释法明理向群众提供法律服务，从公平公正的角度对信访案件进行评判，有效推动政府依法行政。2021 年，中共中央、国务院发布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出完善基层民主协商制度，县级党委和政府围绕涉及群众切身利益的事项确定基层协商重点，由党委主导开展议事协商，完善座谈会、听证会等协商方式，注重发挥人大代表、政协委员作用。体现出构建基层治理体系强调推动国家和社会的良性互动与协同治理，是基层信访工作的重要实践机制。各地在吸收社会力量参与信访治理的实践中，依据地方特色培养出适合地方矛盾纠纷化解的第三方参与模式，为其可持续、体系化、高效能、实质性参与和解决信访纠纷提供制度保障，实现了信访部门和社会资本的互惠共生。2022 年《信访工作条例》（以下简称为《条例》）规定各级机关、单位应当拓宽社会力量参与信访工作的制度化渠道，发挥群团组织、社会组织和“两代表一委员”、社会工作者等作用，反映群众意见和要求，引导群众依法理性反映诉求、维护权益，推动矛盾纠纷及时有效化解。新时代信访工作需重视社会资本、社会组织、行业协会等自治力量在矛盾纠纷化解中的作用，为社会力量可持续、体系化、高效能参与矛盾调处化解提供更多的保障与支持。
在提高全面依法治国和国家治理能力的背景下，国家体制在改革发展的过程中，政治经济体制的转型步伐加快，导致社会基层矛盾纠纷不断凸显，相对于司法的高成本，信访逐渐成为群众表达自身诉求的有效渠道。但随着社会新兴矛盾的特点转换，矛盾纠纷涉及多元主体，引入第三方力量成为信访工作化解矛盾的有效途径。信访中的第三方力量主要是指独立于信访人与信访有权处理机关之外的其他客体，多数是指具有化解矛盾纠纷能力的调解者或组织，如律师、社会组织、社会工作者、群团组织、心理咨询师等贤能人士。信访第三方评议工作主要是针对信访处理意见不予认同的疑难复杂案件，由第三方力量构建成第三方评议组织，根据信访事项选取相关人员组成第三方评议组，并邀请信访人的亲属、邻居等参与旁听，通过调查事实、陈述、质询、辩论最终达成一致意见以供有权处理机关参考。从“浙江省海宁市百人评议团”到“四川省建立第三方评议专家库”再到“深圳市社会矛盾第三方评议与调解中心”的信访第三方评议实践，以提升评议队伍主体的专业性，规范评议过程民主的协商，推动信访机关改进工作作风，增加群众对于调解专业性的信任感，提升公信力促进有效化解信访积案。
2014 年，浙江省海宁市为了化解疑难信访案件，提高信访工作公信力，减少“重复访”，吸纳社会力量组成“信访评议团”参与疑难信访案件化解。浙江海宁“信访评议团”借鉴国外的陪审团模式，是由基层代表、政协委员、群众代表、律师、人民调解员、职能部门专业人员等组成的 100 人信访评议队伍。其中基层群众代表占 60%，基层社会工作者占 28%，政府部门代表占 12%，重点在于发挥群众代表的力量，运用群众力量化解难题。2014 年浙江省海宁市颁布的《海宁市信访评议团公开评议特殊疑难信访事项办法》明确了信访评议范围为群众关注度高、涉及面广、难度大的重大疑难信访事项。信访评议是在市信访工作联席会议和信访局领导下提出建议评议人数，由信访人自主抽取选择评议陪审团成员。现场评议由信访人与信访处理主体分别根据事实进行陈述，信访人及信访单位双方进行辩论，评议人员进行质询，信访人和信访事项分别总结陈述，评议员进行评议分析并指出信访人诉求是否合理，以及处理意见是否成立。再组织评议员根据事实、证据、陈述，进行合议并达成一致意见，并出具信访评议报告作为信访机关处理信访问题的重要依据。
海宁的信访评议团充分发挥基层群众力量，根据信访评议情况评选优秀评议员并进行奖励，调动评议团成员积极性，制定关于信访评议员的管理办法，优化评议团组织队伍建设。首次明确了信访评议范围及规范了评议程序，打造真正公开、阳光、公平的信访。充分发挥第三方社会力量的作用，将信访问题公开化打造阳光信访，情理法融合，对事实进行客观评议，从事实本身出发说事明理化解矛盾纠纷。第三方评议相较于传统的信访问题处理方式正是以群众的方式化解群众矛盾纠纷，结合评议说事明理、表决意见、情绪疏导方式解决矛盾纠纷。
四川省重点推动“阳光信访”信访体制改革，探究引入第三方社会力量参与信访治理化解信访积案难案问题。2016 年，四川省信访局与四川省社科院签订合作协议，合作推动第三方评议创新实践，并组建了“信访事项第三方评议专家库”，建立健全信访事项第三方评价机制。四川省的信访事项第三方评议源于 2013 年部分地级市的探索，例如，巴中、绵阳、泸州等地的实践探索，目前已建立省市两级的信访评议队伍。评议组由第三方专家库根据信访问题选取相关评议专家组成，并邀请信访人员的社会关系人参加，从而达成群体可以认同的结果以减少个体可能存在的不合理诉求，运用信访人的社会关系，对其加以道德规范达成化解问题的结果，同时能对社会公众形成借鉴作用，明确信访问题的处理原则以及形成对评议的客观公正的认同感。此外，为保持第三方评议主体的中立性，设置专家回避制度，避免评议专家可能存在的偏向性，以保证评议有效化解信访问题。通过吸纳具有专业性、权威性的第三方人员，充分发挥人大代表、政协委员的民主特性，人民代表为人民，围绕人民群众的急难愁盼开展评议，加之各领域、各行业的专家学者，从理论性及实践性角度对专业领域事件进行诠释，解释到位让信访人信服。同时，多元主体运用丰富经验多角度解释安抚，真正通过独立性的思维和专业性的知识以及客观合理的处理方式，加强信访群众的信任和信赖。
该模式在完全打破传统的信访问题处理方式基础上，以第三方为主导，由省社科院专家组织建立的信访事项第三方评议中心开展评议。运用社会组织的客观性和专业性优势，严格评议信访人的合理诉求，在实践中树立人民群众所信任的队伍，打造阳光信访评议。信访评议主要有现场评议和书面评议两种方式，现场评议通过听取信访人及信访处理机关的陈述、辩论后，由评议组成员结合上述情况发表意见，倾听信访人的总结陈述、评议组会商合议形成最终评议意见，作为行政机关处理信访问题的重要依据。四川省的信访事项第三方评议创新实践，重点突出评议队伍的专业性及规范性，民主化推动化解社会矛盾纠纷。但仍然存在制度保障不健全、评议操作规范有待进一步细化的问题，同时，对于信访问题的评议结果效力也有待明确，如何进一步优化第三方评议队伍仍然是需要继续探究的问题。
广东省深圳市光明区，在信访局的组织下，运用第三方力量开展的信访评理活动是信访第三方评议的生动实践。为了有效化解矛盾纠纷，光明区于2019 年搭建“群众诉求服务中心”，广泛提供纠纷调解、法律服务、心理服务、投诉建议、帮扶救助五项服务。始终坚持全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，以基层党建为引领，2022 年，光明区位列中国社会治理百强县（市、区）名单第二名，其基层社会治理经验十分值得深入研究。光明区组建了规模达 3.6 万人的平安志愿者队伍，设立主要以社区“五老”人员、政府部门一线工作人员、社区综合治理队员、社工、义工、“两代表一委员”为主的 14 类工作力量。有效发挥其对于社区的熟悉以及对于基层工作的擅长优势，并且通过对化解案件进行奖励以调动队伍积极性，从源头预防防控矛盾纠纷事项，推动信访问题化解。注重发挥基层的力量，问题源于社会，基层人员容易打消信访人的疑虑，取得信访人的信任，在解决信访问题方面具有客观性和独特优势。
光明区信访局建立了“五老”评理信访案件制度，邀请社区“五老”（老党员、老干部、老教师、老战士、老模范）等群众代表公开评议信访诉求，目前社区“五老”评理员在库人员 106 名。同时，组织“五老”及“两代表一委员”作为评理团成员，与信访人户籍所在地的工作人员对重点信访案件进行评审。通过信访人及信访处理机关的陈述，并经过评理成员进行质证审查证据材料，对信访案件的诉求合理性、合法性以及信访有权处理机关的处理情况进行评议，评理团成员们通过辩论、表决等环节最终达成一致意见，作为处理信访案件的重要依据。该区建立的“五老”评理模式，通过公开公平公正的评议过程，进一步增强信访人及社会公众的信服度，维护信访人的合理诉求，从而提升政府公信力。
2023 年 7 月，广东省深圳市信访局正式成立“社会矛盾第三方评议与调解中心”，通过与民办非营利组织南方民间智库、广东南都全媒体网络科技有限公司奥一网签约建立伙伴关系，探索推动信访积案难案妥善化解。与其他信访评议模式不同，该信访评议模式强调充分发挥评议主体的独立性，组建第三方评议专家库队伍负责信访评议，并健全第三方评议机制，创新评议工作方法，形成多元共治参与第三方评议信访治理模式。近一年来，南方民间智库共参与近 20 场评议会，参与评议 500 件信访案件，有效化解疑难信访案件，并在实践中不断探索健全完善信访第三方评议机制，搭建良好的沟通平台，由局外人进行评议，实现多元社会力量合力化解信访矛盾的长效机制。
南方民间智库以“聚众智、谋良策”为准则，组成了以各行业、各领域专家学者、人大代表、政协代表，以及各社会阶层市民代表为主的多元化第三方评议专家库，围绕评议会议的需求以及信访案件的性质挑选专家人选，协助信访案件化解，充分发挥专家库的专业性及独立性。通过对信访案件进行前期讨论和筹备，现场听取信访人与信访有权处理机关陈述事实，评议专家对各方进行质询，评议专家进行协商后达成一致意见，通过票决的方式按照少数服从多数原则进行表决，并形成书面评议意见，作为信访处理机关处理意见的重要依据。在评议过程中研判群众诉求，充分发挥人民群众的力量，运用舆论正确引导群众合理表达诉求，采用伦理道德观念融合情理法化解矛盾，减少行政成本的浪费。深圳市信访第三方评议，将信访者导入沟通平台，规范信访评议程序，保证各方充分表达自身利益需求，评议成员在研判事实基础上明确存在的问题与矛盾关键所在，真正倾听人民的声音，严格遵循解决信访问题的“三到位一处理”，真正做到讲明道理安抚情绪，凝聚民心，维护社会稳定和谐。
我国的信访制度是中国共产党独创的密切与人民群众联系的体制机制，中国特色的信访制度设立的初衷就是更好地实现人民群众与党和政府有效沟通，信访制度是从中国共产党的群众观念中诞生的，群众路线构成了信访制度的基本底色，是中国共产党践行群众路线和人民政治观念的重要制度载体（田先红，2018）。作为党实践群众路线的重要方式，信访工作是党和政府密切联系群众的“连心桥”、了解社情民意的“晴雨表”、维护社会稳定的“减压阀”、总结为政得失的一面“镜子”，政治性是其根本属性。信访制度的功能与中国共产党的根本宗旨相一致，力求为广大人民谋利益，信访制度始终坚持以人民为中心的民主理念，调动广大人民参与政治生活。党的二十大报告中明确提出要求完善协商民主体系，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展。信访评议充分运用协商民主维护人民权益，一方面，其面向广泛的信访群体且评议事项范围较广，依据信访机关或信访人提出申请，通过信访评议推动矛盾化解，根据少数服从多数原则投票决定的方式，通过直接民主维护人民的利益；另一方面，信访第三方评议组织吸纳“两代表一委员”、各行业专家学者、基层群众代表，通过评议的形式，坚持民主协商、平等对话、公众参与的协商原则，运用民主协商化解信访矛盾纠纷。通过对信访工作开展协商讨论，充分发挥各评议主体的优势从多角度出发评判是非，如此，更容易达成对于信访问题的认同，以公正平等的协商方式令信访人真正信服。
国家信访局 2022 年修订印发了《信访事项办理群众满意度评价工作办法（试行）》，明确要求逐步推行信访事项办理群众满意度评价，把办理工作置于群众监督之下。信访工作必须要让人民群众满意，信访工作应该让人民评价，接受人民群众的监督。信访评议制度的创新实践正是在信访部门主导下，引入第三方多元社会主体对信访事项进行居中评议，以提升信访工作的群众满意度。首先，信访评议主体身份的独立性，信访第三方评议关键在于突出强调第三方评议组织身份的独立性，评议组织由党代表、人大代表、政协委员、法律工作者、社会工作者等社会力量组成评议组织，既不受信访机关的影响也不被信访人影响，主要通过听取双方陈述，依据事实开展调查核实，最终通过票决的方式提出评议意见。其次，信访评议主体地位的中立性，作为非营利性的评议组织，评议组织需保障评议结果的客观性，不倾向任何主体，根据评议事项抽取相关领域的专家对信访案件进行综合评议，保障评议结果效力客观公正。此外，为保障信访评议的公正性，设立专家回避制度，明确规定与信访事项有利害关系的专家应当主动申请回避。
2021 年 4 月 28 日，中共中央、国务院发布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出基层治理是国家治理的基石，坚持和发展新时代“枫桥经验”，构建“自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。信访第三方评议广泛动员社会力量共同参与信访积案化解，全面建立“两代表一委员”、法律工作者、社会团体等第三方参与信访工作机制。构建信访第三方评议专家库，发挥“两代表一委员”的作用，将代表委员的履职触角从“两会”延伸到信访工作，结合实际实事求是，倾听老百姓呼声、化解社会矛盾，直接服务群众，真正成为党和政府与人民之间沟通的桥梁与纽带。同时吸纳国土资源、环境保护、农业农村、劳动保障等多领域专家学者，充分发挥专业人员优势，从专业知识角度出发化解信访问题，提高信访评议的公信力。此外坚持协商民主，注重运用教育、劝解、协商、疏导等手段和法治规范、舆论引导、心理调适等方法，真正为人民排忧解难。
第三方信访评议组织搭建信访人与信访机关平等对话的平台，充分保障信访人合法权益，将信访评议事项在规定范围内进行公开，并且按照规定程序运用公开透明的方式解决群众的诉求，尊重人民的知情权，保障信访评议工作的公开度和透明度，倒逼信访机关提升治理效能。信访第三方评议方式，对信访工作开展协商讨论，从多角度出发评判是非，这样更容易达成对公共利益的认同，同时避免个人诉求的不合理性。信访主体既具有个体理性，也具有公共理性，信访辩论要求辩论的参加者不仅要考虑个人利益，更要超越自身利益、观点、需求的局限，考虑到集体利益和公共利益（何包钢，2018）。在充分发挥各评议主体的优势基础上，运用评议的方式，让人民群众参与信访工作的治理，融合人民群众与社会的力量，提高信访主体的认同感，以公正平等的协商方式起到令信访人真正信服，打造具有认同感的信访评议队伍，提升政府的公信力。信访机关依法办事，合理处理矛盾纠纷，加之经过评议组织通过查清事实、辩清事理、推动问题依法理性解决，最终形成公平公正的调处建议，同时邀请信访人亲属、邻居等人员参与评议，运用社会力量的软约束治理，评议意见信访人接受程度较高，并且将评议结果形成书面意见，作为信访机关处理意见的重要依据，有效提升矛盾纠纷化解能力，真正实现情理法三治融合。
随着第三方评议队伍的完善，多元化的专家带来优势的同时，也造成了评议可能存在的问题。目前趋于完善的信访评议组织的代表涵盖面较为广泛，但选出的代表是否能够充分代表民意以及如何选出代表，不同信访评议所采用的方式不同。经过调查研究发现，以群众代表为主的评议会通过民主选举产生，能够较好体现民意的代表性，但评议成员的能力相对较弱。而以专家学者为主的评议组织具备较强的专业性和权威性，通常依靠政府机关主导结合地方实际情况及项目支持组建评议队伍，普遍存在一定的主观性且民意代表性不足等问题。信访第三方评议以民主化的基层协商形式推动信访治理，需要建立信访人、处理机关与评议主体之间的信任，在建立信任的基础上开展工作以保障信息的完整性和减少评议工作中的不确定性，平衡评议队伍的专业性和代表性建立主体间信任，提升评议工作的效率。
信访评议队伍的能力和素质会影响评议组织的公信力。评议信访工作根据信访事项选择评议人员，导致评议团队的非固定性，并且在信访评议事项从准备到评议的过程中，需要评议成员在短时间内作出正确的评议结果。并且对信访工作的熟悉度和了解度也难以在短期内形成，这就要求评议成员自身具备较高的综合素质，具备高度责任感，自觉提升处理矛盾纠纷的能力以保证评议结果的公正性。各行各业的专家学者共同参与信访评议工作，习惯从各自专业角度出发，与政府工作人员的思维方式也有一定的差别。信访矛盾的多元化致使信访问题涉及多个领域，而不同思维和角度也可能存在一定的差别，难以按统一的标准进行规范。很有可能存在基于法律事实已经依法认定的情况，但由于情理中存在的不合理性，需要面临情理法的平衡问题。
信访评议工作关键在于发挥评议组织身份的独立性及地位的中立性，通过公开透明的信访评议让信访人信服。但评议组织通常由政府购买服务方式引入或组建，并在信访机关领导下开展评议工作，如果第三方评议组织在评议过程中未能保持其独立性，反而依据政府部门的意愿开展工作异化为政府的工具时，那么社会公众对于其认可度会十分有限，因此如何保证第三方评议在工作时不被影响或偏向某方当事人将是未来信访评议工作的重点所在。习近平总书记强调我们要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待，要切实把为人民服务的宗旨贯穿信访工作全过程。信访评议工作做得好不好，关键就看信访人的合法权益和诉求是否得到依法保障，广大人民群众是否满意。信访评议队伍的社会公信力需要依赖于长期公平公正评议积累的社会认同感。此外，由于信访评议过程参与主体较多、涉及信访事项范围较广，通过各方表达利益诉求，以评议主体的认知为评判标准进行评判，如果出现某些评议成员个人行为的失范或某件评议案件流程的非规范性，会导致信访人对评议工作公正性的质疑，造成对信访评议工作的不认同。因此，为保证第三方评议的本质初心，评议组织在信访评议中应当合理把控与信访部门的关系，既要合法合规开展信访评议工作，也要保证第三方评议组织的相对独立性，客观公正不偏不倚开展评议，开展令人民满意的信访评议工作。
在第三方评议过程中，通过研究发现，首先，目前存在着信访评议与职能部门主体之间的信息壁垒，影响了信访评议效能。信访第三方评议需要充分了解事实，包括信访人的信访事实诉求、处理机关的处理过程及结果。因所需评议事项往往较为复杂，往往涉及多个职能部门，并且信访事项的解决是由具体涉及的相关职能部门进行处理，信访评议需明确涉及的职能部门主体的信访事项全过程处理情况及处理依据，以及信访事项相关的其他情况。但各职能部门在共同参与信访事项过程中，因流程的复杂性及处理过程的公开性问题，可能存在职责不明晰导致推卸责任的情况，并且在评议实践过程中，某些信访人或处理机关为了防止对自身权益的损害，可能隐瞒部分对自身不利的信息，甚至存在扭曲事实或误导评议专家，在未掌握信访事项全态及处理全过程的前提下，导致信访评议的公允性偏差。
其次，评议主体参与信访评议的动能不足。协商民主机制需要信访人和职能部门主体、评议主体充分积极开展协商评议。从信访人角度而言，为了维护自身利益，信访人保持积极的态度应对评议过程，但人民群众所具备的能力多数难以达到评议成员专家和职能干部的水平，因此在表达自身的诉求和协商过程中，往往处于被动状态，不能在短期协商评议过程中保证充分且正确地表达自己的诉求，弱化了其观点的说服力。部分处理机关认为信访事项处理是信访机关的责任，其主要职责只是辅助配合，以至于在协商过程中未能积极配合信访评议。而对于评议专家库而言，以“两代表一委员”、各领域各行业专家学者为主体的评议成员多数为兼职人员，自身的工作也较为忙碌，因此信访评议必须协调多方评议专家的时间，并且衡量专家学者对于信访事项的相关性，这些因素导致评议存在一定的挑战。面对这些问题，如何建立相应的激励机制，调动评议专家成员的积极性，同时考虑第三方主体与政府组织的关系，避免因资金支撑来源产生对政府的依赖导致评议的偏向性。
信访制度的回应特质，与大众民主、实质民主一脉相承，既要“为人民执政”，又要“靠人民执政”（刘正强，2021）。引入第三方社会力量参与信访评议工作，是贯彻落实中央有关决策部署的制度创新，要充分发挥第三方评议组织的力量，必须强化评议成员的责任意识。《宪法》第 2 条第 3 款规定人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。广大党代表、人大代表、政协委员应当全面践行落实信访工作的为党分忧、为民解难的政治责任和政治本色，发挥人大代表汇聚民意、反映民意的作用。通过信访评议密切与人民群众的联系，全心全意为人民服务，从信访事项中挖掘问题源头，收集意见与建议，推动改进政府工作。广大专家学者发挥其专业优势，从专业化角度对问题进行剖析，从实践案例出发，结合理论与实际拓展其学术研究。此外，凝聚不同社会阶层的信任和力量，在注重引入专家学者的同时，也应当充分考虑专家学者之外的普通群众的意见，提高群众对信访事项意见与决策的感知及认同程度，生动体现信访工作中的民主，同时有助于增强政府公信力，打消以前部分信访人对信访事项处理过程中存在“官官相护”问题的质疑和误解。此外，为提升信访评议工作质量，明确评议工作范围，信访工作评议主要围绕人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的、案情较为复杂的信访事项，针对性化解重大、疑难信访事项。
信访评议主体主要是通过构建信访评议组织发挥其非官方性、非营利性和专业性强的特点，以中立态度搭建双方平等表达其意愿的平台，消除信访人对信访工作的不信任，从而起到解决信访问题处理时的问题或消解信访人的不合理诉求。信访评议效力的关键在于评议组织的中立性，因此信访评议必须坚持中立原则，秉持公平正义原则。为完善评议工作的中立性，信访评议组织独立开展评议工作，信访机关及信访人应当为评议组织了解事实和处理情况提供相关数据信息支撑，减少信息壁垒，同时，保障评议组织依据事实合理公正进行评议。这是第三方维持其中立性，获取双方信任的关键。此外，规范信访评议程序，制定相关标准细化信访评议流程和步骤，严格按照规定进行评议，增强信访评议的公开透明度，从评议会议召开前的公告发布到评议会议结束后的评议结论都应予以公开，实现公众知情权的最大化。真正发挥第三方评议组织的独立性、中立性、客观性、程序公正性优势，以第三方角度公平、公开、公正地对信访人所反映的信访问题开展评议。在评议过程中准确研判群众诉求，充分发挥人民群众的力量，正确引导群众合理表达诉求，采用伦理道德观念融合情理法化解矛盾，减少行政成本的浪费。积极发挥人民建言献策和监督作用，增强信访评议组织的科学性和民主性，公开评议过程同时起到警示教育作用，树立信访评议权威，打造阳光信访。
第三方评议应当优化评议指标体系，从情理法多角度进行考量，在以法律为准绳的基础上，同时考虑其情理层面的合理性。情，就是要对信访群众有真感情，千方百计为群众排忧解难，真正把信访工作做到群众心坎儿上；理，就是要综合运用法律、政策、经济、行政等手段给信访群众讲清道理，妥善处理群众信访合理诉求；法，就是要以事实为依据、以法律为准绳，坚决依法依规处理信访问题（邹东升，2019）。面对老百姓的心结、困惑，应坚持情理法的综合运用，弯下腰来，耐心听取民情、民意，疏导群众的信访心结、情结。同时系统、辩证地运用情理法，结合自治、法治、德治，将社会主义核心价值观融入这些疑难复杂信访案件的评议中，尤其注重把握好情理法之间的边界和尺度，再三权衡，既讲法理也讲情理，充分保障人民群众的合法权益，维护社会和谐稳定。评议主体与信访人及处理机关面对面交流沟通，明确存在的问题与矛盾关键所在，进行客观评价，在研判事实基础上，讲明道理安抚不满，真正倾听百姓的声音，严格遵循解决信访问题的“三到位一处理”，凝聚民心，维护社会稳定和谐。
信访是群众工作的重要组成部分，需要围绕全面建设社会主义现代化国家的总体布局，聚焦社会稳定，完善信访第三方评议制度，推动信访工作高质量发展，推动国家治理能力现代化，推动信访领域全过程人民民主的落实落细。信访第三方评议制度中包含了民主逻辑，但民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是用来解决人民要解决的问题的。习近平总书记强调“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”，要“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。信访第三方评议制度推进基层协商民主发展，通过第三方多元社会主体协商参与评议信访事项，以其地位的独立性及主体的专业性，保证评议过程及结果的民主性，促进社会力量共同参与社会治理，体系化、高效能、实质性参与和解决信访纠纷，实现了信访部门和社会资本的互惠共生。信访评议制度是对新时代信访工作制度创新的生动实践，但如何保障信访评议主体的中立性，规范信访评议的制度建设，降低信访评议调动多元社会主体的成本，这些问题仍然有待进一步研究。未来信访工作应当继续朝着民主化轨道前进，逐渐完善信访第三方评议制度，贯彻落实民主化，不断回归信访制度的本心。
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[1] 邹东升，西南政法大学教授、博士生导师、信访工作法治化研究中心主任，重庆市人民政府立法咨询专家；
赵祺，硕士，山西杏花村汾酒集团有限责任公司工作人员。