下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
□ 刘素华
摘要： 党的二十届三中全会决定指出“进一步深化全面改革，推进中国式现代化”。信访工作作为党的群众工作，在推进中国式现代化过程中，具有推进全过程人民民主、弥补公民利益诉求表达渠道不充分、预防矛盾纠纷化解机制失灵等制度不足，对妥善处理人民内部矛盾，维护公民合法权益，促进中国特色社会主义现代化和加强党风廉政建设等具有制度规范功能价值。习近平总书记强调：“信访是送上门来的群众工作，要通过信访渠道摸清群众愿望和诉求，找到工作差距和不足，举一反三，加以改进，更好为群众服务。”在信访工作中，通过群众信访活动，保障群众诉愿权和具体权益的实现，促进科学决策、民主决策和依法决策，打通国家治理体系中“最后一公里”的“堵点”“难点”，提高基层治理质效，推动国家经济建设持续高速发展，保证全体人民生活水平，为全面建成中国特色社会主义现代化强国，发挥了现阶段其他制度不可替代的多重功能价值。
关键词： 信访工作 中国式现代化 全过程人民民主 经济建设 治理能力 功能价值
党的十八大以来，习近平总书记从加强党的领导、保护人民利益、完善基层治理等多方面对加强和改进人民信访工作作出了一系列重要论述，为做好新时代信访工作指明了方向。党的十九大后，我国迈上全面建设社会主义现代化国家的新征程，二十大报告指出我国的现代化既有世界上其他国家的共性，也有我们自己独有的五个特性，其中全体人民共同富裕的现代化是核心内涵，是由中国特色社会主义本质决定的。“全体人民”的共同富裕的现代化目标呼应了国家权力属于全体人民的宪法原则，呼应了我们党成立时确立的为全体人民谋利益的政治纲领。党的二十届三中全会要求“加强人民当家作主制度建设。坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度”，“健全吸纳民意、汇集民智工作机制”。信访制度作为人民代表大会根本民主政治制度的重要表现形式，作为公民表达利益诉求的重要补充机制，搭建了党和政府听取民意、汇集民智的桥梁和窗口，对保障全体人民利益、发展全过程人民民主和促进国家治理体系和治理能力现代化发挥着根基性的功能价值。
党的二十届三中全会指出，“发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面。”信访制度本身是一种民主制度，是人民代表大会政治制度的一项补充制度，具备民主属性。信访工作是信访制度运行的具体表现，其反映信访制度的本质定位。信访工作自身就有“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心”的特点，将宪法确定的人民民主和人民主权原则具体化，反映社会主义民主政治的精髓。信访制度作为发扬人民民主的制度设计，也是国家民主政治制度体系的有机组成部分（舒晓琴，2019）。
坚持走中国特色社会主义的政治发展道路，发展全过程人民民主，是由我国社会主义制度的本质决定的。党的十一届三中全会就特别强调社会主义民主必须制度化、法制化，信访制度本质上是一项法制化的民主制度，民主属性是其天然属性。信访工作通过处理人民来信来访活动，具体落实全过程人民民主的本质要求，是人民主权的体现。信访工作构建了实现社会主义民主政治建设的重要路径之一，直接促进国家政治文明建设。信访制度监督公权力的民主属性可以追溯到 1930 年代，我们党在江西瑞金革命根据地设置的控告箱制度，鼓励人民监督各级人民政府（舒晓琴，2019），体现人民民主和人民主权。新中国信访制度建立的起源也是基于人民对国家建设发展提出意见建议的民主监督和政治参与的需要而产生的。新中国成立之初，我们党鼓励民主党派、无党派人士和人民群众为新中国建设建言献策，1951 年 5月 16 日，毛泽东同志针对当年前 3 个月中央办公厅秘书室对人民来信处理情况作出了《必须重视人民来信》的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”强调党和政府通过人民来信的民主形式，加强对各级党委政府的用权监督，保障人民主权的实现。对此问题，习近平总书记在 2022 年中央党校春季学期中青年干部培训班开班式上指明了信访工作的民主政治功能。习近平总书记强调，“信访是送上门来的群众工作，要通过信访渠道摸清群众愿望和诉求，找到工作差距和不足，举一反三，加以改进，更好为群众服务”。信访工作以群众工作为出发点，依托宪法框架下的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，在密切联系群众的过程中，切实发展推进全过程人民民主，提高国家治理的民主化水平，巩固党的执政基础，不断完善人民当家作主的人民代表大会根本政治制度。
社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化全面推进了人民代表大会根本政治制度的发展，确定了人民当家作主的根本政治地位。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”信访制度作为一项民主制度，以中国特色社会主义民主政治的形式保障了人民当家作主宪法权力—权利的实现，我国信访制度是人民代表大会制度的重要补充，在全国人民代表大会这一根本政治制度下，信访制度运行的灵活性、方便性，给公民提供了一条便捷、及时、就地参与国家治理，行使人民民主权利，落实人民主权的法律制度，是人民代表大会根本政治制度的补充。信访制度作为人民参与国家管理的民主途径之一，在完善国家权力与基本权利体系中，以民主形式保障公民享有的国家主人宪法地位的实现，在中国式现代化的建设中具有加强人民当家作主制度建设的功能。宪法第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”信访制度为宪法这一规定的实现构筑了常态化的保障机制，在现实社会的治理中，信访工作促进各级国家机关及其工作人员和人民群众的密切联系，接受人民的监督，保证正确用权，按照人民利益推进工作，不断提高社会治理能力，促进宪法规范的落实，落实为人民服务的执政宗旨。同时也是宪法规定的公民政治监督权的具体实现路径，宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”宪法规定公民享有对国家权力运行的民主政治监督权，以及在公权力侵害公民私权时享有的救济权利，通过信访制度，以信访工作的形式，在现实治理中给公民提供了法律保障机制，以公民民主政治监督权的具体实现保障人民主权的实现，切实推进我国全过程人民民主的发展，加强和完善人民代表大会制度的建设，具体贯彻落实党的二十届三中全会强调的“坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面”。
长期以来信访工作是围绕国家经济建设展开的，特别是改革开放以来，我国经济持续高速发展，引发社会利益格局重新调整，围绕经济建设出现的各种社会矛盾多发，信访工作在听取民声，化解矛盾争议的过程中，始终坚持服务于改革开放和经济建设这两个中心工作，在促进社会发展和经济建设的各方面，发挥了了解民情，汇集民意，维护民利，凝聚民心，帮助政府科学决策、民主决策、依法决策，构建和维护社会发展秩序，促进国家经济建设中心工作的重要功能。
新中国成立初期，中国共产党从革命党转为执政党，面对百废待兴、满目疮痍的国家，如何建设好新中国，围绕国家经济建设和发展，需要听取社会各界的意见、建议。中国共产党的指导思想是鼓励欢迎人民群众来信、来访，为国家建设献言献策。当时国家建立信访制度的初衷是党和政府倾听人民呼声、意见、建议，处理人民对政府工作存在问题的反映，是宣传党的方针政策，联系人民群众的桥梁和纽带。人民信访的定位就是通过人民的政治参与，促进国家经济建设发展。信访工作以党的群众工作的方式服务于国家经济建设中心工作，从根本上更好地服务于经济社会健康发展和社会稳定，推进社会主义现代化强国的建设。
随着国家的发展，信访制度的功能不断扩展，从政治监督、政治参与向权利救济功能发展。信访制度作为体现民主、反映民意、实现权利救济的一项特殊制度，在国家整体制度的配置中，作为一种机动性制度，作为人民民主核心政治制度的补充，其在运行中折射出的政治性和经济性，强化了它对核心制度的补充功能。特别是在中国社会转型、经济体制深度转轨的变革期，信访制度作为公民参政、议政、满足人民利益诉求，了解民意、汇集民智、维护民利、凝聚民心，化解社会矛盾的重要法律手段，在促进国家经济建设、经济项目落地、实现私权利救济等方面发挥了积极功能。围绕国家经济建设项目引发的信访事项，各级党委政府和职能部门必须要面向群众深入基层宣传党的路线、方针、政策，提高宣传组织群众的能力；要深入基层调查研究，掌握基层治理经济建设的第一手资料，提高地方党委和政府科学民主决策能力；要到现场办公，倾听民意，直面矛盾纠纷，调动多元社会力量，将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，提高解决问题的效率。
新中国成立以来，在社会主义现代化国家的建设中，信访工作协助政府科学决策、化解因经济项目实施引发的社会矛盾冲突，在国家公共利益和群众私人利益之间提供了解决利益冲突、平衡利益和化解矛盾的制度支点。信访制度作为诉讼以外的直接、快速纠纷解决机制，正常程序的信访工作，社会成本低、矛盾冲突化解社会效益好，符合经济项目建设落地的速度要求，发挥中国特色社会主义制度的优越性，集中力量发展重大民生项目，落实人民至上的执政宗旨。
党的十九届四中全会决定指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”国家治理体系是一个系统化工程，体现为国家整体治理状态，治理能力是治理体系的具体表现。社会生活中的一切治理活动都是中国特色社会主义制度运行状态的体现。信访工作是国家治理体系中信访制度运行的具体体现，是通过解决信访事项提出的具体治理问题，不断完善国家治理体系和提高治理能力现代化水平。
信访作为人民群众一项低成本、高效率行使民主权利，落实人民主权的法律活动，范围涵盖社会生活的方方面面，可以说在我国有社会活动的领域，就有信访人的信访活动。信访工作已经集合政治参与、权力监督、权利救济和国家安全等多项功能价值。信访工作的状态，一定程度上代表了国家治理体系和治理能力的状况。特别是我国信访事项 80%以上发生在基层，多是民生问题，与公民个体权益息息相关，解决好、处置好这些发生在基层的信访事项，代表着基层党委政府的依法行政能力和化解社会问题的治理能力，事关筑牢国家稳定社会安全的社会根基。习近平总书记强调：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”信访工作要坚持从基层抓起，坚持和发展新时代“枫桥经验”，依托国家信访信息系统和基层多元纠纷矛盾化解平台，发挥“数字赋能”优势，要“充分发挥大数据在精准把握群众需求、矛盾纠纷分析、社会风险评估、信息动态研判等方面的优势，提升市县法治建设质效”，通过信息化技术，简化基层治理工作流程，优化基层治理手段，提前预判矛盾纠纷的风险点，不断提高信访事项的处置能力，全面提高基层社会依法治理效能，奠定国家治理体系和治理能力现代化的社会基础。基层治理体系是涉及发展与治理、活力与秩序双向互动的系统性工程。习近平总书记对基层治理工作强调“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，切实把矛盾化解在基层，维护好社会稳定”。从工作实践看，基层是群众信访的源头，又是解决信访问题的关键所在。信访工作做得好，基层治理能力强；信访工作做得不好，基层治理能力弱。这就需要有一支高素质的干部队伍，提高基层治理能力。对此，党的二十大报告提出“建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍”，《信访工作条例》第十六条规定“各级党校（行政学院）应当将信访工作作为党性教育内容纳入教学培训，加强干部教育培训”，目的是打造培养一支高素质专业化的信访干部队伍，提高信访工作的能力，进而提高基层治理水平。信访干部在信访工作中解决信访诉求、化解社会矛盾纠纷的同时，充分发挥基层信访部门处置信访事项的基础性作用，推动更多力量向基层下沉，减少信访上行，发挥基层网格治理精准性的优势，整合基层社会治理资源，拓宽社会力量参与信访工作的制度化渠道，能够推进整体基层治理水平的提高。在信访工作中，坚持和发展新时代“枫桥经验”，做到问题不累积、矛盾不升级不上交、风险不扩散。通过信访工作，促进了各级党委政府加强作风建设，严守政治纪律和政治规矩，落实好中央八项规定精神，克服形式主义、官僚主义等突出问题，构建基层良好党群、干群关系，用信访工作实际成效，将党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，全面推助国家治理体系完善和提高治理能力现代化水平，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴贡献力量。
作为执政党，我党的执政宗旨是为人民谋利益。人民利益是由众多个体公民的利益组成的。为人民谋利益，首先要考虑保护每个公民现实的具体合法权益，只有保护个体公民权益的现实，最终才能保护整体人民的权益。实践中，信访工作处置的大量群众诉求是关于民生内容的一些治理难题，必须要有长远的思路和根治对策，这是执政党和政府依法落实法定职责必须面对的社会治理问题。信访难题长期考验着各级党委和政府，需要各级党政干部从“沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设”国家根本任务的高度考虑和解决信访问题，只有切实解决每一个信访人的正当合法利益诉求，保障每个公民正当合法利益的实现，才能保障全体人民利益，体现执政党在公共治理中的执政能力，通过信访个案解决国家治理体系中的症结问题，不断提高国家治理能力。如果公民正当性权益不能保障，公民的具体民生问题不能解决，信访人数众多，信访案件长期居高不下，必将引发社会和谐与公共秩序问题，客观上会妨碍正常的经济建设进程和社会发展，将导致执政党在国家生活中的公共治理目标不能如期实现。信访工作的好坏直接反映我党的执政能力和国家治理能力，在政治层面就是反映政党执政与国家权力运行的国家治理状况。信访工作是社会治理的“晴雨表”，也是判断国家整体治理能力和执政能力的重要参考指标。
综上，信访工作在中国式现代化的建设中，其具有的政治功能和社会功能是推进中国式现代化的重要力量。信访工作做不好，将涉及千万人口的利益和社会治理问题，就会延迟中国式现代化的进程。因此，各级党委和政府必须要站在政治高度，坚持以人民为中心，依法依规做好信访工作，为中国式现代化建设谋全局、利长远、固根基。
舒晓琴，2019，《中国信访制度研究》，中国法制出版社。