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中国是世界上第一个将数据要素作为国家战略落地执行的国家，为此党和政府发布了众多相关的政策法规和文件来统一思想，统一目标，统一行动。与数据要素相关的重要文件包括《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）、《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）、《企业数据资源相关会计处理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）、《关于加强数据资产管理的指导意见》（以下简称《指导意见》）、《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》（以下简称《三年行动计划》）。
这些文件目标一致，互为支撑，构成了数据要素的政策支持，为数据要素市场的发展和壮大奠定了法治基础。这些重磅文件自顶向下构建了数据要素市场、数字经济的目标远景、基础制度和行动部署。只有深刻理解这些文件，才能全面掌握数据要素的底层逻辑和整体布局。数据要素市场的顶层规划如图2-1所示。
“五年规划”（原称五年计划），全称为“中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要”，是中国国民经济计划的重要部分，主要对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等做出规划，为国民经济发展设定目标和方向。每个五年规划都是分阶段落实国家总体发展战略，例如，“一五”计划
的实施为工业化奠定了基础，“三五”至“五五”计划建立了比较完整的工业体系和国民经济体系。
图2-1 数据要素市场的顶层规划
“十四五”规划在“十三五”规划的基础上，从“实施国家大数据战略，拓展网络经济空间”升级为“加快数字化发展 建设数字中国”，首次提出激活数据要素潜能，以数字化转型整体驱动三大变革。
数据要素和数字经济已经成为当下最热门的词语，正在从各方面应用和融入国家的每一个角落，就像千万点星光在闪烁。“十四五”规划则是这一切的顶层设计和远景目标。
“十四五”规划中的数字中国蓝图如图2-2所示。
数字经济包括产业数字化和数字产业化两个落地路径。产业数字化是利用数字化和数据要素的优势，赋能现有产业转型升级；数字产业化是数字技术与实体经济深度融合后催生出新业态新模式，推动数字经济的发展。
在“十四五”规划中，数字经济的打造包括三方面内容。
● 加强关键数字技术的创新应用。这本身是数字经济的一部分，同时也是打造数字经济的生产力和工具。没有高端芯片、操作系统、人工智能算法、传感器等关键技术，数字经济将无从谈起。这一部分是我们数字经济的基石和基础设施。
图2-2 “十四五”规划中的数字中国蓝图
● 加快推动数字产业化。基于新数字技术构建的平台型、共享型新业务模式和新市场，形成如滴滴打车、产业互联网平台等数字化新产业。
● 推进产业数字化转型（上云用数赋智）。将数据和数字化技术应用于传统领域，深入推动数字化转型，降本增效。
这部分内容指明了产业数据要素价值化的方向，也是后面分享的产业数据要素资源化、资产化和资本化的价值锚点。
数字社会建设步伐是指利用数据要素和数字化生产力，提升社会服务水平，打造人民的美好幸福生活，主要包括以下几方面内容。
● 提供智慧便捷的公共服务。推动数字化服务普惠应用，提升群众获得感。通过数字化服务，推进学校、医院、养老院等公共服务机构资源的开放共享和应用。推进线上线下公共服务融合，发展在线课堂、互联网医院、智慧图书馆等，支持高水平公共服务机构对接基层和欠发达地区，扩大优质公共服务资源覆盖范围。加强智慧法院建设。鼓励社会力量参与“互联网+公共服务”，创新服务模式和产品。
● 建设智慧城市和数字乡村。分级分类推进智慧城市建设，将物联网感知设施、通信系统纳入公共基础设施统一规划建设，推进市政公用设施、建筑物的物联网应用和智能化改造。完善城市信息模型平台和运行管理服务平台，构建城市数据资源体系，推进城市数据大脑建设。探索数字孪生城市建设。加快推进数字乡村建设，构建面向农业农村的综合信息服务体系，建立涉农信息普惠服务机制，推动乡村管理服务数字化。
● 构筑美好数字生活新图景。打造智慧共享、和睦共治的新型数字生活，需要综合运用物联网、大数据、人工智能、云计算等前沿技术，推动购物、旅游、交通等各类场景的数字化，建设智慧社区和便民惠民的智慧服务圈，发展数字家庭，丰富数字生活体验；同时，加强全民数字技能教育，提升公民数字素养，注重信息无障碍建设，开发针对老年人、残疾人的友好应用和服务，确保各群体共享数字化带来的便利。
数字社会建设与个人数据、消费数据、智慧城市、智慧乡村等社会公共服务数据息息相关，如何将这些数据要素充分整合，从而精准识别人民的生活需求，做到有效供给和高质量供给，是数据要素流通和交易环节的重要命题。
提高数字政府建设水平包括以下几个方面内容。
● 加强公共数据开放共享。健全国家公共数据资源体系，确保公共数据安全，推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用。建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源开发利用。扩大基础公共信息数据安全有序开放，探索将公共数据服务纳入公共服务体系，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，优先推动企业登记监管、卫生健康、交通运输、气象等高价值数据集向社会开放。开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。
● 推动政务信息化共建共用。加大政务信息化建设统筹力度，健全政务信息化项目清单，深化政务信息系统整合，构建全国一体化政务大数据体系，促进政务数据共享。推动建设国家政务服务平台，完善全国一体化在线政务服务平台功能，加快推进政务服务标准化、规范化、便利化，提升政务服务数字化、智能化水平，实现更多政务服务事项网上办、掌上办、一次办。推动政务服务线上线下融合，加强政务服务平台和各级政务服务大厅建设，推广“一件事一次办”，提高基层政务服务能力，推动政务服务向基层延伸。
● 提升数字化政务服务效能。全面推进政府运行方式、业务流程和服务模式的数字化、智能化。深化“互联网+政务服务”，提升全流程一体化在线服务平台的功能。加快构建数字技术辅助政府决策机制，提高基于数据的科学决策能力。强化数字技术在公共卫生、自然灾害、事故灾难、社会安全等突发公共事件应对中的应用，全面提升预警和应急处置能力。
在提升数字政府建设水平的任务中，以公共数据拉通共享为核心。只有数据多跑路，才能让人民少跑路，才能更好地提升政务服务的质量与效能。
本书第三篇将重点阐述此部分内容。
2023年，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》，指出建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。加快数字中国建设，对全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴具有重要意义和深远影响。如图2-3所示，数字中国建设按照“2522”的整体框架进行布局，即夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政务、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，优化数字化发展国内国际“两个环境”。
数字中国建设整体布局规划具体地给出了数据要素相关的建设目标，具体如下。
● 构建国家数据管理体制机制，健全各级数据统筹管理机构，推动公共数据汇聚与利用，释放商业数据的价值潜能。
● 构建国家数据资源体系，推动公共数据汇聚融合和深度利用，加强数据资源安全保护。
● 构建国家数据要素市场体系，加快数据要素市场化流通，促进数据要素价值释放。
● 构建国家数据安全保障体系，加强数据安全防护，保障数据要素市场健康发展。
● 打通数字基础设施大动脉，畅通数据资源大循环，促进数据要素全面、有效、高质量流通。
图2-3 《数字中国建设整体布局规划》解读
这些内容是数字中国建设的重要基础和支撑，也是推动数字经济发展的关键要素。《数字中国建设整体布局规划》是对“十四五”规划的落地实现路径，同时提出了数据管理机制，以及数据要素市场建设、数据安全保障、数字基础设施、数据资源循环等各方面的具体要求。
2022年底，“数据二十条”发布，系统性地布局了数据基础制度体系的“四梁八柱”，加速了数据流通交易和数据要素市场的发展，如图2-4所示。
图2-4 “数据二十条”解读
1）一条主线。数据合规高效的流通使用。
2）五项工作原则。遵循发展规律，创新制度安排；坚持共享共用，释放价值红利；强化优质供给，促进合规流通；完善治理体系，保障安全发展；深化开放合作，实现互利共赢。
3）四个制度。包括数据产权制度、数据流通交易制度、数据收益分配制度、数据治理制度。
● 数据产权制度。探索数据产权结构性分置制度，建立数据资源持有权、加工权和产品经营权三权分置，推进非公共数据市场化、共同使用、共享收益的新模式。
● 数据流通交易制度。在规则、市场、生态、跨境4个方面，建立合规高效、场内外结合的数据流通和交易制度，构建适合我国的数据交易体系。
● 数据收益分配制度。体现效率，促进公平的收益分配，要求收益向数据价值和使用价值的创造者倾斜。
● 数据治理制度。建立安全可控、弹性包容的数据治理制度。
4）四项措施。切实加强组织领导，强调党对构建数据基础制度工作的全面领导；加大政策支持力度，做大做强数据要素企业；积极鼓励试验探索，支持有条件的行业、企业先行先试；稳步推进制度建设，逐步完善产权界定、数据流通和交易等主要领域关键环节的政策和标准。
● 推动数据要素发展。“数据二十条”为数据要素的发展提供了政策支持和制度保障，有助于推动数据要素的市场化配置和流通，促进数据要素价值的释放。
● 保障数据安全。“数据二十条”强调数据安全和隐私保护的重要性，通过建立数据治理制度，保障数据的合法使用和安全流通，防止数据泄露和滥用。
● 促进数据共享。“数据二十条”鼓励数据共享，通过建立数据资源持有权、加工权和产品经营权三权分置的产权制度，推进非公共数据市场化方式共同使用、共享收益的新模式，提高数据的利用率和价值。
● 推动数字经济发展。“数据二十条”的出台有助于推动数字经济的发展，通过建立数据流通交易制度，促进数据的高效流通和交易，提高数据的利用率和价值。
为了规范企业数据资源相关会计处理，强化相关会计信息披露，2023年8月1日，财政部根据《中华人民共和国会计法》和《企业会计准则》等相关规定，制定了《企业数据资源相关会计处理暂行规定》（简称《暂行规定》）。该规定从《企业会计准则》的角度，明确了企业数据资源的会计处理、披露、确认、计量和报告的规则，如图2-5所示。
《暂行规定》主要从3个方面对数据资源入表进行了规范，具体如下。
1）数据资产的定义。用3个必要条件统一规范了什么是数据资产：数据资产是基于过去交易或事项形成的，数据由企业拥有或控制，数据资产预期会给企业带来经济利益。
2）数据资产的确认。与数据资产相关经济利益很可能流入企业，相关数据资产的成本或价值能够可靠地计量。
图2-5 《暂行规定》解读
3）列示要求如下。
● 资产负债表相关列示。企业需要在资产负债表中展示与数据资产相关的信息，确保透明度。
● 确认为无形资产的数据资源相关披露。如果数据资源被确认为无形资产，需要按照无形资产的准则进行披露。
● 确认为存货的数据资源相关披露。若数据资源被认为是存货类资产，则需要按照存货的披露要求进行报告。
《暂行规定》通过规范的数据资产定义和确认，确保企业在财务报告中的数据资产信息披露合规、清晰、可靠，是数据要素市场建设过程中的锚点型文件，有着深远的意义。《暂行规定》适用于企业按照《企业会计准则》相关规定确认为无形资产、存货等资产类别的数据资源，以及企业合法拥有或控制的、预期会给企业带来经济利益但由于不满足《企业会计准则》相关资产确认条件而未确认为资产的数据资源的相关会计处理。这限定了按照企业会计准则相关规定入表列示和披露的数据资源的范围。《暂行规定》适用的数据资源类型总共包括三类。
第一类：符合无形资产规定的数据资源，按照无形资产入表。将数据资源作为无形资产入表，是指将数据资源视为企业的一种无形资产，并在财务报表中列示和披露。无形资产是指企业拥有或者控制的、没有实物形态的可辨认非货币性资产，包括专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉等。
将数据资源作为无形资产入表，意味着企业需要评估和计量数据资源，并将其价值计入无形资产中。将数据作为无形资产入表，则意味着企业需要建立相应的会计政策和内部控制制度，确保数据资源的评估和计量符合会计准则和法规的要求，需要在财务报表中进行相应的披露，包括数据资源的种类、数量、价值、取得方式、使用情况等信息。这有助于投资者和其他利益相关者更好地了解企业的资产状况和经营成果，提高财务报表的透明度和可靠性。
第二类：符合存货规定的数据资源，按照存货入表。将数字资源作为存货入表，意味着将数字资源视为企业的一种资产，并在财务报表中以存货形式列示和披露。存货是指企业在日常活动中持有以备出售的产成品或商品、处在生产过程中的在产品、生产过程或提供劳务过程中耗用的材料和物料等。将数字资源作为存货入表，意味着企业需要对数字资源进行评估和计量，并将其价值计入存货。这需要企业建立相应的会计政策和内部控制制度，确保数字资源的评估和计量符合会计准则和法规的要求。
第三类：不满足会计准则的资产确认条件，但满足企业合法拥有和控制的，预期会给企业带来经济利益的数据资源，可以通过市场比较法、收益法和成本法确定其价值，并在内部管理报表中记录分类、价值和预期收益。定期评估和更新数据价值，使用数据资产管理系统全面管理和监控数据资源，可提高其利用效率，尽管它们不能在财务报表中被确认为资产。
随着数字经济的快速发展，数据已经成为一种重要的战略资源，其价值日益凸显。为了加强数据资产管理，提高数据资产的价值和效益，推动数字经济的健康发展，国家相关部门制定了《关于加强数据资产管理的指导意见》（以下简称《指导意见》），如图2-6所示。
《指导意见》的目标是建立健全数据资产管理制度，促进数据资产合规高效流通与使用，构建共治共享的数据资产管理格局，为加快经济社会数字化转型、推动高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。
图2-6 《指导意见》解读
● 三大原则。市场主导，政府引导，多方共建，形成数据资产合规高效流通使用的新格局。
● 五大总体要求。确保安全与合规利用相结合，资产权利分置与赋能增值相结合，分类分级与平等保护相结合，有效市场与有为政府相结合，创新方式与试点先行相结合。
● 依法合规管理数据资产。确保数据资产管理的所有过程都符合法律和法规的要求，确保合规性和合法性。
● 明晰数据资产权责关系。清晰界定数据资产的所有权、管理权和使用权，确保权责明确，避免纠纷。
● 完善数据资产相关标准。制定和优化数据资产的管理标准和技术规范，确保各类数据资产管理流程的统一性和标准化。
● 加强数据资产使用管理。强化对数据资产使用过程中的监督和管理，确保数据资产的高效利用。
● 稳妥推动数据资产开发利用。在确保安全和合规的前提下，逐步推动数据资产的开发和应用，提升其价值。
● 健全数据资产价值评估体系。建立科学合理的数据资产评估体系，准确衡量数据资产的价值。
● 畅通数据资产收益分配机制。确保数据资产带来的经济收益合理分配，激励各方参与数据资产的开发和利用。
● 规范数据资产销毁处置。制定规范的数据资产销毁和处置流程，确保敏感数据的安全销毁，防止数据泄露。
● 强化数据资产过程监测。加强对数据资产管理全流程的监测，确保管理过程透明、可追溯。
● 加强数据资产应急管理。建立健全应急管理机制，能够快速应对数据资产管理中的突发情况。
● 完善数据资产信息披露和报告。提高数据资产管理的透明度，定期披露和报告数据资产的管理状况和价值变化。
● 严防数据资产价值应用风险。制定防范措施，严控数据资产在应用中的风险，保障数据价值的安全性和稳定性。
● 加强组织实施。建立数据资产管理领导小组，统筹协调数据资产管理工作，制定相关政策和规划，加强对数据资产管理工作的指导和监督。
● 加大政策支持。制定和完善数据资产管理的法律法规和政策文件，明确数据资产管理的权利、义务和责任，规范数据资产管理行为，保障数据资产管理工作的顺利开展。
● 积极鼓励试点。形成示范标杆效应，通过试点拉动一批高质量的数据资产流通使用的示范工程。
《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》（以下简称《三年行动计划》）的发布标志着中国在全球数字经济竞赛中的重要一步。《三年行动计划》明确了数据要素的重要性和发展方向，为数据要素的管理和应用提供了指导和保障。该计划的实施有助于推动中国数字经济的发展，提高数据要素的价值和效益，促进数据要素的流通和使用，为构建新发展格局、推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。
《三年行动计划》以一条主线为抓手，遵循四个原则，做好三方面保障，实施五大举措，推动十二项行动，定义了四类定量的行动目标，如图2-7所示。
图2-7 《三年行动计划》解读
● 一条主线。以推动数据要素高水平应用为主线，推进数据要素协同优化、复用增效和融合创新，通过强化场景需求牵引，带动数据要素高质量供给、合规高效流通，培育新业态、新模式，充分实现数据要素价值，为推动高质量发展提供有力支撑。
● 四个原则。需求牵引，注重实效；试点先行，重点突破；有效市场，有为政府；开放融合，安全有序。
● 三方面保障。提升数据供给水平，具体为完善数据资源体系、加大公共数据资源供给、引导企业开放数据、健全标准体系、加强供给激励；优化数据流通环境，具体为提高交易流通效率、打造安全可信环境、培育流通服务主体、促进数据有序跨境流动；加强数据安全保障，具体为落实数据安全法规制度、丰富数据安全产品、培育数据安全服务。
● 五大举措。加强组织保障、开展试点示范、推动以赛促用、加强资金支持和加强宣传推广。
● 十二项行动。聚焦工业制造、现代农业、商贸流通、交通运输、金融服务、科技创新、文化旅游、医疗健康、应急管理、气象服务、智慧城市、绿色低碳12个行业和领域，明确数据要素价值的典型场景，推动激活数据要素潜力。
《三年行动计划》旨在通过推动数据在多场景应用，提升资源配置效率，创造新产业、新模式，培育发展新动能，实现经济规模和效率倍增，力争在2026年底打造300个以上示范性强、显示度高、带动性广的典型应用场景。