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深圳、香港称之为“河套”的地区位于深港跨境交接区域的深圳河干流中游，原属于深圳上步生产队（福田区），东临深圳上步码头，西至皇岗口岸大桥下，是20世纪八九十年代双方合作治理深圳河时，将河道裁弯取直后划入香港新界落马洲一方的土地，面积连同老河道约为1平方公里，实际土地面积87万平方米。因涉及深港两地人事往来和历史纠葛，逐渐成为深港合作的前沿阵地。要讲河套的故事，还得先从它的形成——深圳河的治理讲起。
深圳河是深圳与香港的界河，发源于梧桐山牛尾岭，自东北向西南流入深圳湾，全长37公里。20世纪50年代以来，这条河流无私融入深港两地的生活，接连见证着香港、深圳的发展。同时，由于早期沿河排污设施的欠缺，深圳一方的生产废水、香港一方的生活排泄物等直灌河流中，水环境污染问题随之而来。水体乌黑，恶臭难闻，对周围环境影响极大。由于河床狭窄（最窄处仅有10余米，最宽处也不到140米），河道蜿蜒弯曲，以及高强度的土地开发、水土流失等导致河道泄洪能力下降，让原本就糟糕的水环境“雪上加霜”。加上受海潮影响，洪水泄泻不畅，以致两岸经常洪水泛滥成灾，造成深港双方严重的经济损失。
1981年12月，深港双方会谈首次正式提出了治理深圳河问题。1982年4月15日，深港双方签署了一个地方工作层面达成的“深港协议”，其中包括治理深圳河、消除污染、防止洪患等。深港双方还决定各自成立四个相对应的工作小组，即陆路交通小组、方便旅客过境小组、大小梅沙—香港轮渡工作小组、治理深圳河小组。这些小组后来在深圳河治理被搁置的时候起到了联络双方互通信息协调的作用。特别是方便旅客过境小组，一直延续到香港回归以后，成为深港两个城市之间沟通交流的一个特殊通道。在落马洲—皇岗穿梭巴士、过境访问签证、紧急转运跨境特殊医护旅客等许多方面都及时发挥了非常灵活便捷的关键作为。
之后爱国商人胡应湘先生提出建设广深高速公路，并规划在深港跨境出入口建皇岗口岸。由于落马洲—皇岗口岸要跨越深圳河，深圳河治理的问题也再一次提出。1985年4月，港深当局通过工作小组协议治理深圳河方案，时任香港政府副常务司的曾荫权作为香港方的谈判官员也参加了此次谈判。双方完成深圳河防洪计划报告书，确定了治理深圳河工程的目的、范围、措施及分期实施计划（图1—1）：
图1—1 深圳河治理工程一、二、三期规划示意图
第一期：对料坣（渔民村）和落马洲两个弯段进行裁弯取直；第二期：对罗湖铁路桥以下河段进行全面整治（拓宽、挖深、裁弯取直、修筑河堤）；第三期：对罗湖铁路桥以上河段进行整治（拓宽、挖深、裁弯取直）。并对后续需要改善平原河汇流处至白虎山（包括莲塘／香园围口岸）一段河道备选。
1985—1988年间，根据双方工作小组协商，同意委托深方聘请专业机构做深圳河治理的环境保护规划。当时，深圳遴选了由清华大学和北京大学合作组建的深圳盖雅环保科技有限公司专业团队，倪晋仁教授、王光谦教授以及赵志杰、陈效逑、杨小毛等20多位北京大学、清华大学的教师和博士、硕士等参与，并于1988年完成土地整备和环境评估等前期工作。其中，因为河道改直而出现深港两地均有部分土地移入对方境内的情况，需要进一步明确后续的工作程序和管理办法。此时，彭定康出任香港总督，挑起了中英谈判的争端。鉴于大局大势，治理深圳河工程暂时停顿下来。由于时有双城之间的一些突发紧急事件，深港之间仍利用1982年建立的深港工作小组制度保持联系。
由于连年的台风、暴雨、洪水，深圳河得不到及时治理而影响两个城市运行，并有非常大的隐患。一次，政协副主席李定带我给市委书记李灏汇报深圳河发展研究进展时，李灏书记告诉我们，1991年全国人大会议期间的休息室里，李鹏总理和时任我国驻英大使姜恩柱正好都在场，他提出深圳河的治理不能再等再拖了。根据领导协商的意见，深圳市政府经广东省政府上报中央，希望尽快重开深圳河治理工程。1991年11月外交部予以批复，明确深圳河治理后粤港两地管理线的划分及管理办法。之后，深圳河治理工作小组根据上述精神，在第九、第十轮会谈中，重启深圳河治理工程，在前期环境保护评估报告做部分修订后，开始实施。深圳市作为双方委托的全权承包工程主干，成立了治河办，在深圳河禁区内搭起了工作棚，调集了专家进入工地。治河办主任由市政府副秘书长兼任，总工程师林万泉也是政协委员，大家因工作有过交集互相熟悉，所以我们的联络联系非常顺畅，各项工作的调研也开展得非常顺利。
此前，深圳河治理工程推进缓慢，因工地两边都是深港边防线禁区，有原来的巡逻带，还要新开边检哨卡；开挖新河道的表层污染土要外运，河套片区上的表层土也要清理干净。后续新河道挖出来的新土再堆填在原地块的新土基上，涉及河道里被污染的淤泥转运地的选择等。直到1993年台风“贝碧嘉”袭港。
1993年9月26日，受台风影响，香港新界上水、新田出现严重水浸（图1—2），深圳也难以幸免，市内大部分地区因大雨造成严重水浸。深圳河沿线低洼地更是一片汪洋。那天上午，我和几位同事乘车去龙岗开会，车开到布吉立交路口，雨太大走不了，就想掉头回政协机关，结果去上步的路无法进入。见回不去了，我们就把车撤回东门，停在芙蓉宾馆。眼看受困走不了，中午就在附近看了场电影，下午3点出来再看，还是无法离开，便嘱咐大家要注意安全，分头回家。我蹚着齐腰深的水，扶着马路中间的交通隔栏，一步一步从老街走到翠竹路，再步行回去布心村。
图1—2 昔日新界地区经常受水浸困扰
这场暴雨差点淹掉了当时的市中心罗湖区（图1—3）。罗湖区有专供香港的储备水源——东湖水库，这是1963年经周恩来总理特批，为解决香港淡水资源缺乏和水荒危机的东江水供港工程的重要组成部分。雨一直下，水位超过了警戒线。当时，罗湖区的道路积水深达两米，大水漫浸，东江水库的水输送不到香港，深圳也不能擅自取用。最后，市长决定在凌晨2点放水，开闸泄洪。罗湖区措手不及，河道、下水道也没有提前疏通，整个罗湖低洼处全被淹了。事后，深圳市政协举办咨询会，检讨这次洪水对城市建设造成的影响以及科学管理方面的问题。那天散会，与会领导还在走廊上和水务局梁明局长边走边讨论，赶上下班，我在办公室门口静候他们过去。参与讨论的副市长王众孚突然看到我，就说：“你问克科，我们长沙发那么大的水都不放水的，淹一点就淹一点，放水就是灭顶之灾，哪能这么指挥！”王众孚在长沙经历过同样的事情，所以不建议开闸放水。这次水灾距离上次仅过去3个月，两次接踵而至的洪水给深圳造成了14亿的经济损失，深港两地损失惨重。后来，深港两地政府透过当时的联合工作小组，决定加快推动深圳河第一期和第二期治河计划。
图1—3 1993年水灾期间的罗湖区深南路
经过前期的准备和港方谈判，1995年5月，深港两地政府签署了《治理深圳河一期工程委托协议书》，第一期工程正式开工，合同工期为2年，合同造价2.79亿港元。深圳河治理的第一期工程于1997年4月18日提前竣工。
第一期工程完成后，河道裁弯取直区域出现了多个南北交互的地段：如料坣（渔民村）段裁弯段；深圳方约有共0.065平方公里土地划入新河的香港一侧（如图1—4所示B区域）；香港方约有共0.083平方公里的土地划入新河的深圳一侧（如图1—4所示A区域）。罗湖将富临大酒店侧的A区域称之为“小河套”，其中最大的一块在福田—落马洲段裁弯段：深圳方约有0.86平方公里的土地划入新河的香港一侧，当时选作二期工程的弃土区。相邻的原河道面积为0.18平方公里保持原状不回填，合计约1平方公里南移（如图1—4所示C区域）。后续提到的河套地区均以此片区域为主。我查过档案资料，这片土地在1987年11月至1988年5月，深圳市政府通过市三防指挥部治河办正式向上步区有关村委集体征购，业权归属为深圳市。
图1—4 深圳一期治理工程后深圳河福田—落马洲河套地区地理位置图
深港双方协同确定深圳河治理工程后出现了跨境土地的变化和权属问题是深圳河治理必须面对的。当时，中英双方正在就香港回归的大势进行谈判。此时处理土地问题非常敏感。但深圳河已无法负担城市建设和水灾泛滥的双重压力。1991年，深圳市政府向中央申请重启深圳河治理工作。国务院港澳办、外交部报经国务院批准，于同年11月13日在《关于深圳河治理后以新河中心线为界的复函》〔（91）港办二字第1120号〕中有明确规定：深圳河治理后，应以新河中心线作为粤港边境管理线，而不是以此重新划界。河道裁弯取直后，双方划入对方的土地可以采取等量互换的办法解决，我方划入港方的一千五百多亩土地，可按照过境耕作土地处理，标明地界，产权不变，管理方法与原有的“过耕地
”相同。根据上述原则，1993年12月粤港边界管理范围线谈判的第九、第十轮会谈，也明确提出了土地业权不变，归深圳所有，即在深圳河治理后，河套地区土地的业权仍属深圳市，管理权属香港政府。鉴于当时的特殊情况，深港双方没有共同签署有明确文字表述这一事实的协议，但港方予以默认，正式开启了治河工程。之后，在研究深圳河沿河经济带和河套片区的规划时，都是沿用第1120号文明确的两个原则作为基线：一是新河道中央是管理线，二是比照“过境耕作地”来处理。
1996年底，香港回归前的局面非常微妙，中英双方为了政权的交接问题在谈判上进行博弈。与此同时，1994年以来委托有关方面做的关于深圳河沿河经济带发展的一系列研究报告在1996年初经过论证后，也铆足劲准备做最后的完善。深圳市政府也将深港沿河经济带的课题作为当年市委市政府重大调研课题居首列出。市委市政府分别指定了一位副秘书长挂帅，组成专题调研，我也被抽出来参与全职工作。因为报告形成的时间跨度刚好在香港回归前后，我们也分析了香港回归后可能带来的变化，其中最大的风险还是在土地的权属上。当时，我们参考了国际惯例和香港可循的先例做了各种判断。香港回归后，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（后简称“基本法”）仍然承认新界土地私有，为更好地符合香港的法律，课题组向市政府建议将河套土地转让给企业持有，并请香港律师做法律咨询，在1997年4月前及时办理了相关手续。这时，北京高层给深圳市领导打招呼，要我们在香港回归前暂停该话题的公开曝光，把握节奏，不干扰香港回归的大局。
1997年7月1日，中华人民共和国国务院令（第221号）公布了香港特别行政区行政区域图，明确了“深圳河治理后，以新河中心线作为区域界线”，并未对业权和管理权问题另作说明。根据基本法的规定，深圳集体或个人拥有在香港一方的过境耕作地是受香港法律保护的私有物权。深圳划入香港管理线内的土地依照香港的法规进行登记和按章管理。河套南移的土地管理权属香港政府，但业权仍属深圳方授权的企业。但有部分香港议员认为，按照国务院第221号令这份文件，划分了深港边界后河套土地应该划归香港了。当时，香港政务司司长陈方安生在正式场合对土地产权属于深圳表示异议，强调回归后产权应该顺其自然属于香港。而在场的国务院港澳办主管官员明确指出，这个土地的所有权是深圳一方的历史事实，也符合基本法的规定。后来为了大局的稳定，已经列入1998年第二次粤港联席会议议题、以河套作为基础的深港跨界高新技术产业园项目被搁置。据了解，这也是粤港联席会议唯一一个提出来协商并开展前期工作之后被搁置的项目。
最近，我们查阅到当年双方分别就土地问题做的讨论和上报的资料，将在后面作香港回归前后到1999年间河套地区开发合作项目搁置的内容介绍。值得庆幸的是，2017年1月3日，深港双方就深圳治理后的土地变迁达成了一揽子协议，统筹解决了因深圳河治理产生的七宗土地归属的历史遗留问题，深圳河沿岸的协同发展与规划进入了一个全新的阶段。