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1924年12月22日，根据善后委员会组织条例中第四条规定，成立了以易培基为主任的国立图书馆、博物馆筹备会，并着手建院前的准备工作。清宫物品点查过程中，李煜瀛等人考虑到故宫内“关于历史文化者甚巨”，只有把这项“革命事业”转化为“社会事业”，方不致“受政潮之波动”的影响。 40 成立博物院得到了段祺瑞执政府的支持，不仅善后会仍旧，每日还要派各部长官前往察看，由各部遴选出会同点查的四人中，也非有二人到会不可，且清查所需经费皆由财政部指拨。
1925年9月29日，李煜瀛召集清室善后委员会会议，讨论并通过了筹备会起草的《故宫博物院临时组织大纲》及《故宫博物院临时董事会章程》《故宫博物院临时理事会章程》。决定以溥仪原居住的清宫内廷为院址，尽快成立故宫博物院，断绝溥仪复宫的可能，保护国宝安全；考虑从清宫接收的公产多为古物和图书，而世界各大博物馆也大多藏有古物及图书文献，因此规定博物院设“古物”“图书”两馆，采取董事会监督制和理事会管理制，并对董事会、理事会的职权与义务做出了详细的规定。 41
经郑重遴选，讨论聘定了第一届董事及理事名单。二十一位董事都是政界、军界、学术界的名流，在社会上有着显赫的地位和影响力。有的人 （如严修） 虽被推为董事，但本人并没有接受 42 。董事会的职权为：推举临时理事长及理事；审核全院预算决算，保管院产；监察全院进行事项；议决理事会及各馆提出的重要事项；筹备正式董事会及拟定董事会条例。董事长没有选举，应该是有类似严修这样没有接受聘请的情况存在以致没有召开董事会。据《故宫博物院临时理事会章程》，理事会作为决策中心执行全院事务，分馆务、总务两种。馆务由古物馆、图书馆处理，总务设总务处处理。
《清室善后委员会议事录》（1925年9月29日）
现在学界普遍认为，善后委员会组织成立故宫博物院是遵行了黄郛摄政内阁于1924年11月7日下达的命令，因为李煜瀛在开院典礼上就是这么说的。但要知道，黄郛摄政内阁早已下台 （1924年11月24日黄郛摄政内阁解散） ，如果做事都能执行前任政府命令，还用换政府吗？即便“萧规曹随”，执行的也是“曹”的政策。因此，故宫博物院的成立绝对不能说是执行1924年11月7日“大总统令”中的设计，而是“冯玉祥、黄郛摄政内阁驱逐溥仪出宫”这个因结的果，但其之所以在1925年得以成立，则离不开段祺瑞执政府的支持。
以往研究故宫博物院院史的论著，都强调故宫博物院成立的非政府性。确实，现在还没有发现足以证明是北洋政府成立故宫博物院的相关档案文献，但笔者在研读相关文献时，越来越倾向于故宫博物院的成立是政府行为。1925年10月10日，故宫博物院开院典礼后，清室善后委员会关于故宫博物院开院典礼的通电说：“现已遵照去年政府命令，将故宫博物院全院部署就绪，内分古物、图书两馆，业于本日双十佳节举行开院典礼……”故宫博物院就开院事宜致国务总理呈文 （底稿） ：“今国务院成立本院，合将组织大纲，及董事会、理事会章程，并董事、理事名单缮呈备案。”吴瀛说：“执政府会同清室善后委员会拟订了开幕典礼主席团名单。” 43 这句话《故宫博物院前后五年经过记》里没有，《故宫盗宝案真相》里也没有，是到《故宫尘梦录》中才加进去的。尽管这是几十年以后的回忆文字，吴瀛作为故宫博物院成立的亲历者，也是第一位为故宫博物院写史的人，对于这样重大的历史事件的记述应该不会有误。我们可以这么理解：善后会就是政府成立的，虽然不占编制，但是由政府任命、经内阁商定而成，且政府负责相关经费，自然属于政府行为。同时，善后会照章行事，还得到了政府的积极支持与配合。段祺瑞执政府国务会议不仅批准了善后会继续存在、点查清宫物品，而且成立故宫博物院实际上也应该是在段祺瑞的批准和支持下实现的。不然，就不会有执政府会同清室善后委员会拟订了开幕典礼主席团名单的说法。
在故宫博物院开院前夕，京津各大报也都登出了“故宫博物院开幕广告”。