第4章
国家的作用：扶持之手还是掠夺之手

一国征收的税款，不管是出于支持战争的目的，还是为了满足国家的日常开支，又或者主要用于支持非生产性的劳动者，都是取自该国的生产性行业；从这些开支中节省下来的每一笔钱，一般都会增加纳税人的收入，或者增加纳税人的资本。

——大卫·李嘉图（1817）

那些一开始通过为战争筹集资金而服务于国家的制度，也促进了整个经济的发展……这一切都是源自战争。

——尼尔·弗格森（2001）

引言

宏观经济政策中第二个悬而未决的问题涉及国家在经济中扮演的角色。国家在创造财富方面发挥了什么作用？尽管公元前81年中国的汉朝和14世纪阿拉伯学者伊本·赫勒敦（Ibn khald.n）都曾讨论过这个问题 ，但是在近代以前，欧洲没有提出过这个问题，部分原因是不存在现代意义上的国家，部分原因在于人们认为世俗财富的增长并非人类奋斗的正当理由或可行的目标。经济只要保持一定的生产力，足以维持社会秩序即可。直到16世纪以后，伴随着地理大发现、民族国家的建立、封建经济制度的崩溃以及思想摆脱了宗教教条的束缚，人们才有可能设想一个与过去截然不同且比过去更好的未来。财富增长可由人们的努力而实现，这一思想促使一群新的政治经济学家开始质疑人类截至当时赖以生存的经济实践。

对历史的反思让他们认为，从财富创造的角度看，以前的制度已经严重失灵。过去也曾积累了大量财富，但是，从未实现持续的增长。相反，历史揭示了一种周期性的而非进步主义的模式：财富时而增加，时而减少。何以如此？政治经济学家从以下事实中找到了答案，即在传统社会中组成“国家”的君主、士兵和牧师攫取了生产者创造的财富，并在战争、炫耀性消费以及为了荣耀上帝和自己而建造的伟大建筑工程中挥霍一空。即使是历史上最富有的国家，也毁于统治阶级的奢靡和短视。前现代统治者过于关注上帝，却没有对财富之神给予足够的重视。政治经济学为自己设定了一项任务，即为打破常规提供理论方法。

亚当·斯密坚持认为财富增长取决于由劳动分工带来的商业扩张和由投资带来的资本积累。这是中世纪结束之后经济思想的升华，正如人们认识到需要有一个强大的中央集权国家，以打破地方贸易壁垒，创造一个统一的国内市场。然而，对于国家在经济发展中的作用，出现了两种不同的观点。

首先登场的是重商主义者，他们认为国家在促进贸易和资本积累方面需要持续发挥作用。重商主义者相信，国家的行动和支出可以刺激国民财富的增长。战争是国家的一项投资决策，国家需要充足的收入来征服外国市场。在斯密和李嘉图的领导下，主流的政治经济学否定了这一观点。国家的两项基本经济任务是消除贸易壁垒和保护私有财产。它应该拥有与这些任务相称的权力和收入，但是不能超越这一界限。这一观点的核心内容是，如果不人为地设置障碍，贸易就会自发地蓬勃发展。国际贸易和国内贸易都是如此。从这个角度来看，为了征服他国而投入战争的资源不是投资，而是非生产性消费。正如亚当·斯密在1755年所说的：“除了和平、轻税和尚可容忍的司法，使得一个国家从最低级的野蛮状态走向最高程度的富足，几乎不需要任何其他东西；其余一切都会自然而然地生发出来。” 简而言之，国家应该避免干预私人为满足市场需求而从事的生产活动。正如法国商人对重商主义大臣柯尔贝尔所讲的那样，“自由放任”，就是“任其发展”。自经济学诞生以来，重商主义和自由放任的观点一直在争论不休。

20世纪的凯恩斯主义革命提出了一个两大阵营均未提及的国家投资论，他认为市场体系无法维持持续的充分就业，从而弥合了重商主义和自由放任主义之间的分歧。尽管对凯恩斯之前的经济学而言，所有争论本质上都是在讨论如何利用给定的资源以最有效地创造财富，但是凯恩斯认为，在正常情况下，有效需求不足妨碍了潜在资源得到充分利用。不仅应该允许国家发动战争，还应该允许它开发更多的资源。

凯恩斯强调国家对投资的作用，这也在宏观经济学和微观经济学之间引入了一个新的分歧。宏观经济学的基本主张是，即使将对经济各个部分的研究，也就是微观经济学的研究综合在一起，也无法解释它的总体状况。简而言之，这些部分并不能加总成总体，因为它们是相互影响的。

根据理论上应该允许国家有多少税收和支出这一简单的标准，我们大致可以按时间顺序对这些不同的立场进行分类：

（1）重商主义者认为国家应当以国家债务和源自出口盈余的“金银财宝”的积累作为主要手段，刺激财富增长。重商主义的观点在17—18世纪盛行一时，并且从未完全消失，尽管后来的主流经济学一再“反驳”这一观点。德国是19世纪主要的重商主义国家；德国、中国和日本则是当代重商主义国家的例子。

（2）自亚当·斯密以来的主流经济学家认为，政府支出非但不会增加“国民收入”，反而会使其减少。应当尽可能降低公共支出，以使损失降至最低。预算应以尽可能低的水平每年保持平衡。唯一的贸易政策应该是自由贸易，贸易余额可以自动调整。在维多利亚时代，主流政治经济学主导了英国的财政政策。

（3）凯恩斯主义者认为，国家预算应当用于确保潜在资源的充分利用。凯恩斯主义财政立宪大致从1945年一直延续到1975年。

（4）大致从1980年至2008年，西方世界奉行的是新维多利亚式的财政立宪，这标志着向维多利亚式财政思想的部分回归。预算通常应在政治允许的最低支出和税收水平上实现平衡。国家债务的扩张是通往毁灭之路。至于经济总体上的平衡则需要通过货币政策来实现。

2008年的经济崩溃使有关财政政策的理论和实践陷入了混乱。整个西方世界的政府赤字呈螺旋式上升，各国的公共债务攀升至GDP的100%或者更高的水平。在大多数情况下，这是为了应对严重的经济衰退而采取的临时措施。但是，经济衰退严重破坏了人们关于财政政策的共识，直到最近，人们一直认为这样的财政政策是理所当然的，然而，对替代方案没有形成一致的意见。一方面，作为财政政策的鹰派人士，新维多利亚主义者希望恢复有限国家和恰当的预算平衡。另一方面，财政政策的鸽派人士不仅认为在经济衰退时通过财政赤字来扩大支出是必要的，而且希望财政规则足够灵活，以抑制经济周期，保障充分就业，促进经济增长。

本章将探讨重商主义者和政治经济学家在18世纪和19世纪是如何一决高下的。我们先来看一下图4和图5，这两张图概括了英国财政过去300多年的经历。

重商主义者关于国家“扶持之手”的理论

历史上大多数经济体都是“国家主导型”的，因为统治者的行动决定了它们处于增长、停滞还是衰退状态。但是，只是到了17世纪和18世纪，增加财富或者我们现在所讲的经济增长才明确成为国家政策的目标。重商主义者第一次尝试通过科学推理，探究财富增长的根源。在这一探索中，重商主义者重点关注货币和贸易的作用，以及国家对两者的影响。对外贸易被视为财富增长的主要推动力，但是，前提是它能为国家带来更多的货币。因此，重商主义者痴迷于“贸易盈余”。按照丹尼斯·奥布赖恩（Denis O’Brien）的观点，重商主义的主要特征就是“金银是主要的财富，应当通过对外贸易管制促进金属货币的流入，通过低价进口原材料促进工业发展，鼓励出口，而贸易被视为一种零和博弈”。

尽管这一理论结出了硕果，但是重商主义的结论源自错误的推理，就像现代以前的医学，其中既包含正确的元素，也有错误的成分。重商主义的谬误在于，它认为出口比进口更好，因此经济政策的目标应该是确保贸易盈余。这一时期大多数欧洲国家普遍信奉这一观点。当然，所有国家不可能同时实现贸易盈余，因此，推行这些政策就导致了欧洲主要大国之间持续不断的贸易战争。

亚当·斯密指责重商主义者将“财富”等同于“黄金”。重商主义者中认识更为深刻的人从来不相信这一点。他们认为，通过成功的贸易夺取黄金是提高一国在世界财富中所占份额的一种手段。这似乎是一个循环论证，即贸易顺差是发动贸易战的必要条件，而贸易战又会带来贸易顺差。但是重商主义者相信，对每个国家而言，垄断贸易的收益会超过为了获得这种垄断而付出的成本。此外，一些重商主义者认为贵金属的流入将降低利率，从而刺激国内制造业。

重商主义者采用的策略是剥夺竞争对手的贸易机会。从1651年开始，英国通过了一系列《航海法案》，主要针对荷兰的海运行业，这是一项典型的举措；这些法案和其他禁令一起，要求英国与其殖民地之间的贸易只能使用英国的船只。阿尔伯马尔公爵（Duke of Albermarle）说：“我们想要的是，将更多的荷兰拥有的贸易抢过来。”另一个例子是1703年的《梅休因条约》（Methuen Treaty），该条约允许英国纺织品免税进入葡萄牙，交换条件是，英国从葡萄牙进口的葡萄酒获得优惠关税。

因此，重商主义最好被视为这样一种政策，即通过操纵贸易条件来增强各国的相对实力，并借助于这种实力增加各国的财富。亚当·斯密声称自己是科学经济学的创始人，这是因为他证明了贸易不一定是零和博弈，重商主义政策通过限制市场规模抑制了财富增长，并使各国为了维护自身的贸易利益而陷入战争的泥潭。大卫·李嘉图为自由贸易奠定了坚实的理论基础，他通过数学证明，如果各国专门生产并出口自身效率相对较高的商品，那么所有贸易伙伴的实际收入将实现最大化，这是一个经得起时间考验的逻辑，也经受住了所有的批评，并为自由贸易政策提供了强有力的规范性论据。然而，李嘉图关于专业化是最优选择的数学证明，无法安抚其中一些国内生产者，他们的效率已经达到了现实条件和资源禀赋所能允许的最高水平。与他的科学论证相悖，国王詹姆斯一世文告的核心内容如下，“如果自然法则偏爱我们自己的子民而不是陌生人，那么，比起让我们自己的子民失去生计，对其他国家的工业品征收关税要合理得多”。 尽管有证据表明自由贸易是更好的选择，但是这种保护主义的论调一直能够引发共鸣。

重商主义政策产生了一些有利的后果。它们鼓励国家权力的集中，这使得私人财产更加安全，并促进了国内市场的统一。它们还促进了制造业的发展和出口能力的增强，并经常授予特许公司垄断权，从而促进了商人阶层的壮大。它们增强了海军的实力。流入的黄金与商业的垄断利润一起，促使资金成本降低，从而有助于为英国的工业革命提供资金，这无疑是一个颇有说服力的观点。重商主义博弈中的赢家在亚洲和北美确立了非常强大的贸易地位，这在重商主义结束以后依然延续了下来，而英国是其中最成功的一个。英国在重商主义时代创建的帝国主义经济体系一直延续至20世纪，并且运转良好。

尼尔·弗格森将英国作为18世纪财政军事国家的典范，并对其进行了精彩描述。 宪法约束消除了英国国家独断专行的特性，但意想不到的是，合法性的增强反而使英国能够比欧洲大陆的绝对君主制国家更有效地实现了国家的目标。海军的费用也要比陆军少很多。你可以将同样的船只和水手用于贸易或军事目的，自17世纪以来，英国正是通过商船创建了自己的海外贸易帝国。努力追赶英国经济表现的国家更多地强调国家的创造力，而不是遵循由英国自由主义思想家约翰·洛克等人建议的宪法约束，或者由亚当·斯密概括的有关政府财政的规则。

英国的财政立宪基于如下理念，即财富是通过国家之间的竞争和争斗产生的。优势并不属于资源最丰富的国家，而是属于能够最有效地动员资源以实现其对外政策目标的国家。英国君主制的立宪性质增强了其筹集财政收入的能力。更重要的是，征税的权力集中在一个领取薪酬的官僚机构的手中，而不是依靠将征税权力出让给私人的包税制以及卖官鬻爵。这使得英国政府在1788年征收了相当于国民生产总值12.4%的税收，相比之下，法国只有6.8%。

正如弗格森所言，动员资源的制度包括议会、税务机关、国债和中央银行。18世纪，英国财政权力“四边形”的卓越发展，不仅使其相对于主要对手法国在军事方面拥有了决定性优势，而且使其经济增长得更快。

然而，这场斗争的主要财政武器是国债，与后世一样，财政政策的主要问题是国债的可持续性。“在一个财政国家，稳定而安全的税收构成了大规模借贷的基础，并且不存在违约风险，因而国家就不需要为了筹集资金而支付高利率。” 在拿破仑战争中，英国的“税收、借款和军事力量都超过了法国”。 弗格森将现代债务融资的起源追溯至英国的一系列金融创新，这始于1694年成立的英格兰银行（而法国直到1800年才创建了自己的中央银行），还包括1717年采用金本位，并在1751年由于创建了“统一公债”而达到鼎盛时期，英国政府的这种统一公债是一种可转让的永续债券，并且可以按照面值赎回。 这些创新的作用在于增加了可持续公共债务的规模。这些措施虽然最初的目的是支持战争，但它们不仅使英国能够在长期争夺统治地位的斗争中击败法国（拿破仑战争最能彰显这一点），而且刺激了商业的发展。这里的关键在于，可交易的公共债务工具规模激增，通过分散风险“有效地为私人部门的债券和股票创造了私人市场”。 此外，“作为议会中有影响力的游说团体，债券持有人的出现降低了英国政府违约的风险，从而增强了该国以低成本借款的能力”。

简而言之，汉诺威王朝时期的英国是一台出色的战争机器和商业引擎。商业积累的财富使英国成为“第一个工业国”。后来的几代人用经济增长的收益偿还了巨额公共债务。18世纪英国汉诺威王朝实施的重商主义政策为“不列颠治世”（Pax Britannica）奠定了基础，但这些政策被英国自己抛弃了，然而，所有试图赶超英国的国家都将这些政策视为成功的典范。

政治经济学家关于国家“掠夺之手”的理论

18世纪后期，这个好战的国家出现了转变。亚当·斯密原本会说“国防……要比富足重要得多”，但是他认为他那个时代的重商主义体系及其贸易战争“对年产量不是很有利”。 与同时代的法国重农主义者一样，他认为财富来源于“农产品”，尽管他扩展了这一术语的含义，除农业以外还将制造业包括在内。为了反对秉持保护主义政策的重商主义，斯密断言消费是“所有生产活动唯一的和最终的目的”。 从这个角度看，为了实现出口盈余而限制国内消费是不合理的。为了支付重商主义战争的费用而发行国债，会限制财富增长，从而限制消费的增加。

斯密认为，政府开支是一种浪费，一个重要的原因就是，如果允许自由贸易，对贸易双方都有好处。一个国家不需要战争和垄断就能拥有大规模的商业。在“天赋自由”（natural liberty）的条件下，这自然而然就会实现。斯密的《国富论》第四卷致力于驳斥重商主义体系。重商主义战争是以牺牲消费者的利益为代价，为了君主和既得利益者的利益而战。

国家节俭学说的立论简单明了。斯密认为，财富增长来自通过储蓄和投资形成的资本积累。 税收将私人的资本积累转为国家的消费，因此会抑制财富的创造。根据定义，政府是非生产性的。斯密及其追随者认为，增强议会对税收的控制权并削弱君主的权力，是减少国家消费的重要途径。

古典经济学家的目标是限制而不是废除国家。根据斯密的观点，“天赋自由”体系给国家留下了四项职责，即保卫国家、司法行政、教育责任以及

建造和维护特定的公共工程和特定的公共机构，这绝不是为了任何个人或少数人的利益，因为由此产生的利润永远无法偿付任何个人或少数人的成本，然而，它带来的回报通常会远远超过一个大型社会所付出的成本。

按照现代的说法，这些工程和机构被称为“公共品”，由于某种原因，这些物品无法由市场提供，对于斯密而言，这包括“促进任何一个国家商业活动的物品，比如良好的道路、桥梁、通航运河和港口等”，以及国民教育体系，这是为了修复劳动分工对人类智力造成的损害。 为了完成这些职责，国家必须征税，但是也仅限于此。由于只有一份长短适度的职责清单，国家征税也应该适度。“安守本分”是边沁为政府开出的著名处方，即由人类追求更好生活的天性来推动经济增长。

斯密无视重商主义者对货币和就业的关注。货币只是一种润滑剂。追随斯密的经济学家相信，在天赋自由的条件下，所有储蓄都将用于投资，资源将得到充分利用。

税收并没有出现在《国富论》的目录中，但是其中有很大一部分内容是关于国债的，斯密认为18世纪国债的增长是实现进一步繁荣的主要障碍。“就像目光短浅的败家子，因家境窘迫，只能举债度日，国家也在不断地向它的代办人和代理人借款，虽然用的是自己的钱，但也得为此支付利息。” 发行债务是一种偷偷摸摸地从民众那里攫取金钱的方法。“一个政府从另一个政府那里学得最快的技巧，就是如何从民众的口袋里把钱掏走。”

通过借款，君主得以发动代价高昂但并无必要的战争。斯密不相信偿债基金能够解决“永久融资”的问题，因为和平时期公共债务的减少永远无法与战争时期的规模扩张相比。 在过去，公共收入摆脱债务负担的束缚靠的是公开违约或“假装付款”，也就是通过通胀来减少实际债务负担。 但是，斯密谴责这是一种“背信弃义的欺诈行为”，将会摧毁国家的信誉。

借款为战争筹集资金唯一可能的优点在于，相比单纯靠税收来支付战争的全部成本，它有可能形成更多的储蓄。 确实，繁荣伴随着国家债务在18世纪的大幅扩张，而这与斯密的论点相悖，他认为这是由于国家借贷并未阻碍储蓄的增长。由于生性节俭，英国人得以弥补“政府的浪费和奢靡对社会总资本造成的各种破坏”。

偿还国家债务唯一诚实的方法就是增加税收或削减开支。斯密认为应该向殖民地征税，以支付其防卫费用。但是，如果不能让他们为之付款，英国应该摆脱自己对帝国的痴迷，“努力使自己未来的观点和构想适应其表现平平的实际状况”。

斯密关于政府支出“挤出”生产性私人支出的观点得到了李嘉图的支持。李嘉图认为所有的政府支出本质上都是浪费。税收和公共借款都会摧毁资本。但是，与斯密不同的是，李嘉图认为通过借款为政府支出筹集资金“往往会让我们变得不那么节俭”，因为这会让我们误以为只需要储蓄来支付贷款的利息，而不是支付与全部借款等价的税收。 这一点很有趣，因为尽管李嘉图的分析让他相信公共借款只是推迟了缴税，但是他并不认为纳税人一定理解这一点。

李嘉图讲道，各国应该利用和平时期尽快还清国家债务，“扶危救困或者逃避当前困难（我希望这些困难只是暂时的）的尝试，都不应使我们放松对重大目标的关注”。 因此，应该建立一个偿债基金。拿破仑战争给英国留下了相当于国民收入260%的政府债务，在这之后，李嘉图在著作中断言，如果等到下次战争时政府债务没有大幅减少，那么，或者战争的费用必须由税收来支付，或者英国将会破产。在本书涵盖的时间范围内，我们将遇到四次公共债务的高峰，即1815年之后、1918年之后、1945年之后和2008—2009年之后；前三次都是由战争导致的，最后一次则是由于政府为了应对经济崩溃而采取的措施。每次“财政负担过重”都导致以财政紧缩的形式重拾“美德”。

上述对重商主义的否定，反映了经济学由货币分析转向了“实际”分析。重商主义者以及大多数其他“前科学”时代的经济思想家强调货币、信贷和公共财政对于促进经济活动的作用，而在斯密和李嘉图的“实际”分析中，增长的引擎是节俭和生产力，货币只是一层面纱，这使人们难以明了它们的真实状况，而税收和公共借款对节俭和生产力都有损害。 正如穆勒在1844年所写的那样，再也没有人主张“为了促进工业发展而大规模动用政府支出”。 早些时候，大卫·休谟曾经指出，重商主义者关心的是通过出口盈余确保获得充足的贵金属，这不过是一种幻觉而已。经济的任务是确保最有效地配置“实际”资源，这最好留给市场来完成。

在古典经济学家否定重商主义的过程中，不清楚是思想还是环境起了主导作用。乔治·施蒂格勒认为，正是19世纪“没有发生大规模的战争”，才导致国家的作用减弱而“自由的统治范围”扩大。 然而，也有可能是经济学家关于如何获取财富的观点发生了改变，才导致战争发生的频率下降。和平与战争、进步与衰败也可能都受制于长周期，而经济理论则会与周期中的每个阶段相适应。

维多利亚时期的财政立宪

从19世纪中叶开始，古典经济学家关于国家作用的观点在一战之前一直主导着英国的财政政策，然后又断断续续地延续至20世纪30年代。斯密、李嘉图和穆勒的观点尽管没有被直接引用，却是维多利亚时期奉行节俭的财政部拥有的思想武器之一。应当避免财政赤字，并使财政预算每年都保持平衡。与整体经济相比，中央政府的规模较小。“对一位财政大臣的评判不仅要依据他平衡预算的能力，还要看他降低政府债务的能力。” 维持常设的偿债基金以偿还债务，被视为“平衡预算”的一部分。预算盈余只用于减少政府债务，而不用于下一年的支出。1846年以后，随着议会废除了保护英国农业的《谷物法》，自由贸易取得了胜利。

对于图6展示的在降低政府债务方面的进展，李嘉图应该会感到高兴；债务占GDP的比例在拿破仑战争之后达到了峰值，至一战爆发时，这一比例已降至该峰值的五分之一。尼古拉斯·克拉夫茨（Nicholas Crafts）最近对1831年至1913年的债务减少进行了分析，认为这在很大程度上应该归功于对平衡预算的坚定承诺。在将近一个世纪的时间里，英国政府一直保持着基本预算盈余，只有6年的赤字高于GDP的1%。没有出现通胀，政府也不可能仅仅依靠强劲的增长，因为这一时期债务的实际利率始终高于经济的实际增速。

一项关键的创新就是所得税，第一次征收是在1814年，并于1842年由皮尔重新开征。至1911—1914年，所得税已成为政府收入的主要来源。这一税种有双重好处，既为英国政府提供了有保障的收入基础，又使选民的利益与政府的低税收保持一致，因为只有直接纳税人才有选举权。通过加强财政部的控制并将评估纳税义务的职责赋予独立于政府的税务局，税收制度的合法性得到了加强。在格莱斯顿的领导下，“财政廉洁成了新的道德标准”。

从1830年至1870年，公共支出占GDP的比例持续下降，然后在布尔战争之前保持平稳，为一战备战而增加的军事支出导致这一比例有所上升。1900年，英国政府支出占国民生产总值的14%，而在19世纪的大部分时间，这一比例一直低于10%。社会服务性支出占国民生产总值的2.6%；用于农业、林业、渔业、工业、运输和就业的经济服务性支出占国民生产总值的1.9%；用于国防、法律和秩序方面的支出占7.4%；国债利息支出占1%；其余用于行政管理、海外服务和环境服务，后者包括提供道路、照明和供水等基本服务。 除了邮局和几所军工厂，政府不经营任何企业；所得税微乎其微，大多数人都达不到直接税的门槛，但有一些对工人阶层的酗酒和赌博等“罪恶行为”征收的间接税，也就是“消费税”。煤气和供水等市政公用事业的资金来自中央政府为地方当局提供的贷款。但是，我们现在视为社会福利的大部分服务，仍然由自愿保险和私人慈善机构提供。因此，国家规模太小，无法通过相机抉择的支出或者内在稳定器机制对总需求产生较大的直接影响。这与人们预想的并不相同。

尽管在战争时期允许有限的借款，但是不能认为这样做就是理所当然的；只要有可能，战争的费用仍然要由当期的税收来支付。如果无法做到这一点，当前的财政赤字就要由政府的长期借款来支付，并且在和平时期实现了财政盈余时，就要尽快偿还债务。 然而，随着英国海军统治了海洋，自由贸易取代了保护主义，和平被视为一种常态。

维多利亚时代政府支出最小化的原则受到了20世纪初自由主义政府社会改革的挑战，这也是因为需要增加国防开支以应对德国的威胁。推动社会改革的部分原因是希望确保劳动力能够与美国和德国竞争，部分原因是扩大了选举权。1909年，劳合·乔治的“人民预算案”提议将2 000英镑至3 000英镑收入的所得税标准税率提高至1英镑缴纳1先令，这相当于5%的税率，3 000英镑以上收入的标准税率为1先令2便士，相当于5.8%的税率，并且对5 000英镑以上的收入中超过3 000英镑的部分额外征收6便士，相当于2.5%的税率。他还提议提高死亡税，也就是遗产税的税率，并在土地易手时对土地价值的增值部分征收20%的税，所有这一切都招致富人掀起了愤怒的狂潮。这些税收部分用于支付扩大了的社会预算，包括教育津贴、养老金以及应对疾病与失业的社会保险。 然而，偏离支出最小化的传统并不意味着放弃平衡预算规则，“实现预算盈余以降低债务规模的渴望仍然像以往一样强烈”。 尽管出现了经济周期，目前还没有迹象表明政府承担起了维持高水平就业的职责。

坚韧不拔的重商主义

历史学家称英国的财政立宪是“早熟的”或者“例外的”。 由于从18世纪的战争中脱颖而出并成为“头号强国”，英国不需要一个积极有为的国家，于是开始鼓吹自由放任和自由贸易。这场盛宴的后来者从英国18世纪的实践中学到的东西，要比从其19世纪的教导中学到的更多。赶超经济学显然具有民族性。

对斯密体系最重要的理论批评来自德国经济学家弗里德里希·李斯特，而他的很多思想又来自美国保护主义理论家亚历山大·汉密尔顿的许多观点。李嘉图的比较优势学说巧妙地论证了自由贸易的优点，但这是一种静态均衡理论，它将最宝贵的优势留给了任何自由贸易世界中第一位获得成功的商人。但是，正如李斯特指出的，“创造财富的力量远比财富本身更重要”。 而且，创造财富的力量完全归属于权力，因为历史已经充分表明，“借助于权力，一国不仅能够开辟新的生产源泉，而且能够使自己拥有以前和最近获得的财富”。

对李斯特而言，重要的不是个人财富，而是国家福祉，并且大多数德国经济学家也赞成这一观点。李斯特对斯密这一思想流派有如下三点批评：（1）“漫无止境的世界大同主义”，忽视了国家利益；（2）“死气沉沉的唯物主义”，忽视了精神和道德目标；（3）“杂乱无章的特殊主义和个人主义”，忽视了社会凝聚力。 德国经济学家中的历史学派将重商主义重新定义为“国家建设”。他们提出了一个重要的观点，即经济学说的有效性取决于环境，但是这一观点现在被废弃了。在某个时期对一个国家有益的东西，在另外一个时期可能完全不适用。李斯特不屑地评论说，自由贸易是这种国家的信条，它已经“到达了强盛的顶峰……却踢开了自己爬上去的梯子……这就是亚当·斯密世界大同学说的秘密”。 因此，在斯密列出的四项国家职责之外，李斯特又加上了“生产力”的发展。

经济学勉强承认李斯特有关“幼稚产业”的论点是自由贸易这种一般情形的一个例外。它并没有意识到李斯特创立了经济发展的一般理论，而自由贸易只是其中的一个特例。

德国的政策制定者将李斯特的教导铭记在心。英国在两百多年的时间里毫无计划地发展出来的金融、商业和产业机器，德国通过精心谋划只用半个世纪的时间就建成了。首先是1834年至1866年德国相互独立的各邦国组成了关税同盟，其由一套依靠债券融资建立的铁路系统连接在一起，并于1873年德意志帝国成立时达到巅峰。1879年，在大萧条爆发之后，俾斯麦通过对外国谷物和工业产品征收关税，并开始强制性地提供医疗、意外事故和养老社会保险，取消了德国的自由贸易政策。在保护主义政策的掩护下，德国工业在所有前沿领域都取得了突飞猛进的发展，先是机械制造、电气工程和建筑等重工业，紧随其后的是化学工程、精密机械和光学仪器。1887年至1895年，德国用来自海军预算的经费修建了规模宏大的基尔运河，将北海和波罗的海连接在一起。在19世纪临近结束时，德国的工业生产已经超过了英国。随着受到保护的国内市场成为德国进军世界市场的跳板，“德国制造”已经能够与“英国制造”分庭抗礼。由于德国有意识地专注于产品创新和理论与实践并重的职业培训、研究机构网络、将大企业和投资银行联系在一起的社团主义企业结构以及社会保险计划，德国有组织的资本主义与曼彻斯特的自由主义经济体系几乎没有任何相似之处。正如当时的法国记者解释的那样：“德国人……以开阔的胸襟和远见卓识展望未来。”

在美国，经济赶超的需要也颠覆了商业领域自由放任这种激进的意识形态。对外国商品征收关税被视为促进经济增长的一种手段，也是一种在联邦体制下为政府提供收入的方式。 在整个19世纪，关税为工业提供了保护；国家资助大型基础设施项目，比如连接伊利湖和哈得孙河的伊利运河。由于美国的商业扩张富有“狂野西部”的特征，联邦政府也是对商业活动进行法律监管的先驱。至19世纪末，美国在工业方面也在努力赶超英国。只是到了20世纪40年代，美国才转向自由贸易和放松管制，此时它已经取代英国成为“头号强国”。

20世纪的大多数发展中国家遵从的是汉密尔顿和李斯特的经济学，而不是斯密和李嘉图的经济学。也就是说，在国家的指引下，它们开始打造自己的贸易优势，而不是被动地接受所谓的先发优势。它们是并不感到羞耻的重商主义者，认为要自由地出口，但是要控制进口。并且，在重复19世纪的故事时，它们要承受富裕国家要求它们放弃进口替代政策的越来越大的压力。

在这里，我们最关心的是不同国家对待政府债务的态度。对大多数国家而言，公共借款是必要的。由于缺乏有效的税收体系，它们甚至不得不借钱以维持日常活动，更不用说战争了，然后依靠关税收入和其他国家垄断带来的收入来偿债。19世纪以来关税持续存在的部分原因就是国家需要获得收入。

拿破仑战争遗留下来的巨额公共债务和缺乏可靠的税收来源这两个因素结合在一起，使得像罗斯柴尔德家族这样的私人放贷人在19世纪中期占据了主导地位。 罗斯柴尔德家族创立了国际债券市场。1818年，内森·罗斯柴尔德向普鲁士发放的贷款创建了未来的贷款模式。这是一笔固定利息的英镑贷款，投资者在伦敦而不是在柏林获得偿还的款项；这既消除了汇率风险，也消除了从国外收取利息的不便。内森·罗斯柴尔德坚持认为，借款政府的“诚信”取决于国家债务的上限和王室抵押的不动产的价值，这是放贷人和君主第一次在合同里明确规定了这样的条件，这也预示了当代对债务可持续性的关注。 正如内森·罗斯柴尔德向普鲁士王国首相解释的那样：“如果没有这种保障措施，任何在英国为外国势力筹集大笔资金的努力都是徒劳。” 用尼尔·弗格森的话说：“如果投资者抬高政府公债的价格，这个政府会感到安全。如果他们抛售了这个政府的公债，那么它很有可能要靠拖欠债务和继续借款勉强度日。” 这是典型的债权人立场。

罗斯柴尔德家族的论调似乎表示他们的利益依赖于和平。他们重申：“我们家族的原则是不为战争提供贷款。” 然而，只要看一眼他们的资产负债表，就会发现他们赚的大部分钱都来自为战争提供贷款和随之而来的国际转移支付。从1852年至1874年的“黄金时代”，罗斯柴尔德家族广泛涉足克里米亚战争以及由意大利和德国的统一运动引发的四场战争。原因很清楚，19世纪50年代和60年代发生战争的国家总体上都缺钱。战争和战争恐慌可能会压低现有债券的价格，但是这会极大地提高新债券的收益，目的是吸引投资者购买。1859年4月30日，伦敦的罗斯柴尔德家族向其巴黎的亲戚致电：“敌对行动已经开始。奥地利想要一笔2亿弗洛林的贷款。”随着作为竞争对手的银行开始崛起，罗斯柴尔德家族知道他们“无法对好战行为说不”。如果他们不为各国提供贷款，其他人也会这样做。银行业的和平主义有一个致命弱点，那就是赚钱第一，和平第二。

罗斯柴尔德家族也因为参与铁路债券的发行而被卷入了“战争贷款”。维也纳的罗斯柴尔德家族及其子公司奥地利联合信贷银行（Creditanstalt）出资修建了连接奥地利与德国、意大利、匈牙利和巴尔干半岛的铁路，这些铁路主要被用于军事目的。在19世纪50年代的“铁路战争”中，罗斯柴尔德家族的跨国资源超过了他们位于巴黎的竞争对手佩雷尔兄弟（Péreire brothers）。但是，他们的铁路随后受制于国家的政策。

就像今天一样，对国际债券市场的依赖会约束各国的财政和汇率政策。尽管商业银行相互之间是竞争对手，但是对于如何使一个特定的国家信守承诺，它们可以达成一致意见。这是它们的分内之事，因为如果它们无法保障自己贷款的安全，就不会有人对它们进行投资。因此，债券市场对促进“稳健的财政”发挥了关键作用。银行家们同样热衷于提倡稳健的货币。至19世纪末，向某国提供国外贷款通常是以该国设立金本位为条件。以当时的英国为榜样，银行家们明白君主立宪制国家要比绝对君主制国家更有可能偿还债务，于是他们试图将立宪改革作为贷款的一个条件，例如1859年罗斯柴尔德家族向奥地利提供的贷款就是如此。但是，立宪体制传播开来产生了一个自相矛盾的结果。这种制度提高了各国的征税效率，从而削弱了它们对国际银行家的需求。

随着国家收入的提高、存款和股份制银行业务的发展以及国内资本市场的壮大，对由“国王的犹太人”提供的金融服务的需求减少了。在19世纪最后三分之一的时间里，随着民族主义的兴起和政府财政状况的改善，银行家的权力有所减弱。1891年至1893年普鲁士引入了所得税，使它有可能采用英国的平衡预算规则。 但是，拉美各国的政府继续依赖国际债券市场来满足自己的资金需求，直到进入20世纪之后很长时间仍是如此，它们的频繁违约对投资者乐观情绪的影响并不会持续太长时间。

国家举债不仅仅是必要之举，而且提醒人们举债也有优点。美国第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿写道：“政府债务只要不是太多，对我们国家来说将是一种赐福，是一项‘振奋人心的原则’。” 他的理由是，公共债务扩大了私人信贷的规模，从而促进了投资。随着私人信贷市场的深化，这一观点逐渐式微。但是，另一个支持公共债务的观点依然存在。在整个19世纪，普鲁士在职业技术培训、公路、重点产业、铁路和海外贸易公司等方面进行了公共投资，这是其赶超英国政策的一部分。在这方面，国家与实业家紧密合作，从而阻止了德国年轻人移民到美国。正如亨德森（W. O. Henderson）在评价德国经济发展时得出的结论，俾斯麦“意识到了联邦政府可以通过控制经济中的公共部门，对产业发展施加影响”。

小结

重商主义者和古典自由主义经济学家之间的区别在于手段，而不是在于目的。他们都希望通过国家的行动增加国家财富，但是重商主义者倾向于通过投资和贸易政策进行直接干预，而自由主义者则试图将国家的作用限制在为自由市场创造适宜的条件。后者自称为“反对政府”，这其实是一场骗局，部分源于缺乏历史视野，部分源于意识形态，显然，如果市场秩序是自发增长的结果而不是国家强权的产物，那么它看起来就更具吸引力。这场骗局一直持续至今，其间新自由主义者大声宣布自己对自由市场的信仰，尽管在现实中如果没有国家持续地予以支持，自由市场一天也存在不下去。

财政理论的历史表明，它远非自称的科学典范，而是高度意识形态化的结果，反映了经济环境、历史神话和阶级力量，对待公共品的态度也随着环境和选举权普及范围的变化而起伏。 ZrR8bpJMVY7WgsbWSLIfmPyd7JtaqPHDjOOUIPi979RI2BA6pYYcKxLO5pJ+zMZp