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明清时期我国西北地区曾普遍推行过土司制度，在土司制度产生之前曾实行过一个时期的土官制度。土官制度与土司制度基本一致，是不同历史时期的不同叫法，本质上基本没有区别。土官制度也罢，土司制度也罢，它们产生的基础可以追溯到汉唐时期的羁縻政策。什么叫羁縻政策？羁的本义是马笼头，縻的本义是牛缰绳，羁縻这个词所表达的是牵制、笼络的意思。作为一种政策或统治体制，羁縻政策是指中央政府对边远少数民族聚居地区采取的较为灵活而松散的统治政策和统治体制。在这种统治体制下，中央政府要求西北少数民族要臣属于中央，永为藩屏，同时，又不强求其与内地一样，不改变少数民族的风俗习惯，不过多干涉他们的内部事务，而是给他们以较大的自治权利。这种羁縻政策经历了较长的历史时期。
在青海，早在西汉元鼎六年（公元前111年），汉将军李息、郎中令徐自为平定河湟羌人获胜后，汉朝就在令居（今甘肃永登）设立了护羌校尉，以管理今甘青地区的羌人。当时羌人还处在氏族社会末期，汉朝不便委派汉族太守、县令对羌人进行统治，便采取封羌人首领为归义侯等称号，让他们依旧俗管理属民的策略，这样，羌人聚居地便被纳入汉王朝的势力范围之内。汉朝在湟水中游地区设立了金城属国，用以安置降汉的羌人。属国的最高长官是属国都尉，其级别与护羌校尉一样，秩“比二千石”，相当于当时十七个等级中的第四等级官员。属国都尉既统帅由羌人组成的属国兵，又管理羌民事宜。属国内羌人保留原来的部落组织，按羌人的风俗习惯进行管理。唐朝初期，居住在今青海河曲一带至四川西北一带山谷间的党项羌降附唐朝。贞观五年（631年）十二月，唐在河曲之地设了十六个羁縻州，其中心地区在今青海果洛藏族自治州境内。另外，剑南道所辖松州都督府（治今四川松潘县）所辖4个羁縻州，也可能包括今果洛州东南部地区。各羁縻州的刺史、都督均由当地党项羌部落首领担任，可以世袭。另外，吐谷浑灭亡后，唐朝曾在今青海海北州境内设过閤（hé）门州，用以安置吐谷浑部众。
以上是汉唐王朝在青海境内实行羁縻政策的几个实例。
历史上西北地区通过实行羁縻政策，使该地少数民族与中央政府的联系得到加强，这对中国这样一个多民族统一国家的形成具有重大作用。羁縻政策的实施，对西北民族地区社会的稳定、经济文化的发展起了积极作用，对封建王朝统治的巩固也有好处。
唐晚期以来，中原封建王朝势力衰落，西北地区各民族争夺激烈，少数民族首领“各长其君，各治其民”，成为称霸一方的统治者，有的势力强大，与中央分庭抗礼。汉唐以来的羁縻政策已不能在西北地区推行了。
元朝的统治民族是蒙古族。元朝建立之前，公元12世纪初，强大的蒙古帝国在北方崛起。蒙古族是由长期以来居住在蒙古高原上的数十个语言文化有很大差异的部落相互吸收、融合形成的。蒙古国时期，在成吉思汗强有力的统治下，建立了千百户制度，即将蒙古部落编为十户（阿儿班）、百户（札温）、千户（敏罕）、万户（土绵）的制度，也就是分为能提供十名、百名、千名和万名士兵的帐篷群，其长官分别称为牌头、百户长、千户长、万户长。各帐篷群的成员对首领有较强的依附关系，不得随便转移、迁徙。这种制度与少数民族地区的世袭官职、世守其土、世长其民的羁縻政策十分相似。因此，蒙古国统一北方后，很自然地对归顺的各少数民族首领授给世袭官职，让他们依旧俗管束部民，并派宗王率兵驻守，进行监督。被授给世袭官职的土著少数民族首领就是土官。土官如若顺从，就授官封爵；如若反叛，则要遭到武力征讨。土官立了功，与流官一样可以升迁。蒙古国也好，元朝廷也好，对土官有任命权和处罚权。蒙元时期的土官制度可以说是历代中央王朝实行的羁縻政策的延续。蒙古统治者利用土官管束其部众后，西北地区没有出现少数民族割据政权，社会比较安定，经济有所发展。这说明土官制度在当时对维护和巩固祖国的统一起过积极作用。
南宋宝庆三年（蒙古成吉思汗二十二年，1227年）二月，蒙古军大举围攻西夏都城中兴府（今宁夏银川），与此同时，成吉思汗亲自率领一支蒙古军逆黄河而上，径直进攻西夏积石州（治所在今甘肃积石山县大河家镇）。攻城过程中，蒙古按竺迩千户不惧矢石，率先登上城头，打开缺口，紧接着，成吉思汗指挥大军，将城攻破。蒙古军士进驻积石州城后，患传染病者达数万人。能征惯战的成吉思汗对此束手无策，不知如何是好。西夏兵听说后，曾计划趁机出兵袭击，夺回积石州。但蒙古军士服用了随军书记、当时以术士身份出现的耶律楚材携带的大黄汤后，很快又恢复了健康。于是夏兵没有敢再出兵。三月，蒙古兵又先后攻占了西夏的西宁等州。当时蒙古贵族热衷于劫掠人口和财富，他们认为汉族人于国无补，所以攻下城池后往往不驻守。对西宁州也是一样，这里的百姓有许多变为驱口（即奴隶），有的被迁往云京（今山西大同），有的寄留本地（直到大元建立以后，才设立了西宁州）。
之后，蒙古军接连攻灭西夏和金朝，原西夏大部分故地和吐蕃聚居区成为国主窝阔台汗次子阔端的领地。蒙古国定宗（贵由）元年（1246年），应镇守凉州（今甘肃武威）的蒙古宗王阔端邀请，今西藏地区德高望重、实力雄厚的萨迦派首领萨迦班智达·贡噶坚赞（简称萨班）前来凉州会晤。次年，经过双方会谈，商定了今西藏地区归顺蒙古的条件，并由萨班以个人名义给吐蕃各僧俗首领发出公开信，敦劝他们接受蒙古统治，此即《萨迦班智达致蕃人书》。《萨迦班智达致蕃人书》宣扬了蒙古军的军威和对归降者的优待政策。书中明确表示，萨迦派带头归顺蒙古，已赢得了阔端宗王的欢迎和信任；各地方各教派的头领们应充分认识蒙古的强大军力是不可抗拒的，归顺蒙古是大势所趋，顺之者昌，逆之者亡；各藏族聚居地已成为蒙古属地，各地世俗首领应各安其位，只要归服蒙古国，原有之官位仍可加委；萨迦首领已被任命为达鲁花赤，赐给金、银符，各地官员处理政务应请示萨迦金符长官，不得自由行事；各地要编出户籍名册，开列官员姓名、俗众人数和贡赋定额，籍册一式三份，一份进呈阔端王府，一份交萨迦派法王，一份由本地官员保管。从此，阔端利用藏传佛教的影响，通过与宗教领袖结盟，成功实现了使吐蕃臣服的目的。
今青海省广大牧业区当时基本上是吐蕃人居牧的地盘。蒙古宗王阔端与吐蕃宗教领袖萨班凉州会晤后，今青海境内的吐蕃各部也先后归顺蒙古。
公元1271年，元世祖忽必烈建大元。在此前后，元朝在青海封授的土官有两类：一类是依托寺院、僧俗结合、实行政教合一统治的土官，一类是纳入政府机构序列的俗职土官。