引言

秦以来我国实行的郡县制是中国历史上伟大的制度文化创举，它解决了两千多年帝制王朝直接管辖区域的行政管理问题，同时在结构上维护了“大一统”的多民族国家形态，有利于中华民族共同体意识的建立与巩固。在边疆或类边疆地区，由于诸多条件的限制，不能与内地同步实行郡县制，于是改行比较灵活的非郡县制管理方式，以适应形势的需要，同时保持国家的统一。青海省就存在这样的情况，中央对地方的管理长期实行农牧区分治的二元体制。

由于以农业为主的青海东部地区与以牧业为主的青海西部、南部地区在气候条件、经济类型、民族分布以及文化传统等方面存在明显的差异，相应地，历史上在行政管理体制方面曾经实行过两种体制。大体而言，东部农业区以郡县制为主，又兼以土司制等；牧业区除个别时期短暂设立过郡县外，其余时期或者由地方性政权管辖，或者由中原王朝实行另一套比较松散的行政管理方式，例如羁縻府州制、宣慰使司制、办事大臣制、千百户制、盟旗制等。由于农业区、牧业区两个半区经济互补关系密切，政治、文化上的联系也十分紧密，所以，青海全域最终殊途同归，于中华人民共和国成立前后实行了统一的行政管理体制，并且与全国各地一样形成“行政一体化”。

西汉以前，青海是古羌人世居之地，没有行政建置。公元前111年朝廷在今甘青地区始设护羌校尉，对羌人实行军政合一的松散管理。汉宣帝神爵元年（公元前61年），金城郡郡治由今甘肃省兰州市西固一带西移至今青海省海东市民和县境内，由此青海东部农业区开始正式纳入中原王朝的郡县体系之中。此后，随着朝代更迭，这一地区基本不间断地设置过郡、州、卫、府、厅、县等行政单位，如西汉末短暂地设立过西海郡，东汉时从金城郡析置了西平郡。三国时沿袭金城郡、西平郡。西晋时，分属金城、西平、晋兴等郡管辖。北朝时出现鄯州、廓州，隋、唐沿袭之。北宋恢复鄯州（旋改为西宁州）、廓州，新设湟州（后改为乐州），金、夏沿袭之。元代将廓州、湟州并入西宁州，隶甘肃行省。明代改西宁州为西宁卫，清代有了甘肃省西宁府的设置。民国二年（1913年），裁西宁府，改设西宁道，仍隶甘肃省。民国十八年（1929年）从甘肃省析置青海省。河湟农业区实行郡县制期间，军政官员由朝廷派遣，有常驻军队镇守。这一区域执行与中原地区一样的法律法规，所以其文化面貌与中原地区一致性多、差异性少。

河湟地区以外的广大牧区在新莽时期、隋炀帝时期曾设过郡县，虽然为时短暂，但是影响深远。这一地区大多数朝代不在郡府州县体制辖区范围内。东晋、南北朝、隋唐时期这里属于吐谷浑（是中央王朝的附属国），局部地区曾先后隶属于党项羌、苏毗、多弥、白兰等族群；唐末五代隶属于吐蕃。宋代隶属于唃厮啰政权（接受北宋的册封）、黄头回鹘等。元代归宣政院系统的宣慰使司管辖。明代设过几个羁縻卫所。清代，雍正以前是青海蒙古部辖区，雍正以后隶属于理藩院的青海办事大臣所辖地区。元以后这一区域的实际权力虽然掌握在各级部落首领（即土官、土司，或王、公、千百户）手中，但是这些部落首领又都听命于朝廷。

青海牧区实行过的比较松散的羁縻等管理体制，大致具有以下特点：一是给少数民族部落首领封授给“王”“侯”“君”“刺史”“都督”“千户”“万户”“指挥使”等名号，令其依照旧俗管理部民，只要求其内部相安，不反朝廷、不反周围部族；二是授予少数民族部落首领一定的自治权，朝廷基本不派汉官，也不派军队驻守，如其内部发生动乱，朝廷酌派军队帮助平定；三是经济上优待，部落民不像郡县制下的编民那样必须承担赋役，即便偶有征发也比较轻，如明代实行茶马互市时曾向藏、撒里畏兀儿等族征过差发马，官府酌情赐给茶叶；清代对玉树等地区藏族收过纳马银、派过乌拉等，这种征发兼有使部落民树立国家意识的用意。各部族如果发生特殊的灾难，朝廷则酌情予以救济。历代中央朝廷在牧业区实行比较松散的羁縻等管理体制，契合了这里的社会发展程度，在收到全国大一统局面稳定效果的同时，也收到了各部族逐步树立中华民族共同体意识的作用。但是由于青海广大牧业区与中原地区的联系不如东部农业区多，受中原地区文化影响也较弱，故与河湟农业区相比，其社会发育速度较慢。

青海牧业区从元代开始实行土官制。当时的土官大致有两类：一类是依托寺院，以僧人为主或僧俗结合，实行政教合一统治的世袭土官；另一类是纳入政府机构序列中的俗职土官。明代青海世袭土官比元代大为增多，依其任职部门以及虚职、实职的不同，土官大致可分四种类型：一是在正规卫所任实职（以东部农业区为主）；二是在羁縻卫所任实职；三是担任僧职，进行政教合一统治；四是被授予卫所虚衔或僧职虚衔，以管束本部落属民。明代河湟农业区较有势力的十数家土官在清代均先后受封土司，土官与土司一脉相承，清代土司与明代土官没有本质上的不同，只是称呼上的变化而已。土官与土司的主要职能，是在封建国家的授权下，以当地少数民族头人和朝廷命官的双重身份来统治所属部众。在青海地方的各族大小土官的统治，是构成元代以来封建王朝统治体系的重要组成部分，该制度在维护青海社会稳定、民族团结、国家统一方面发挥了重要作用。