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随着区块链技术的成熟，权力可能会从权力机关制定的法律与规则向去中心化区块链网络支配的代码规则与协议加速转移。基于代码协议与算法决策，最终将控制数字货币系统的运作，并重塑法治与人际联系。而数字货币可能会从遵循法治（rule of law），逐步向不受任何第三方控制的代码之治（rule of code）转变。
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数字货币的实践领先于理论，突破了传统货币观念，难以用已有的模型来预测其最终发展结果。对数字货币进行监管的主导因素并非货币发行权的转移，而是其背后的区块链技术支撑。区块链的不可操作性导致对市场和伦理等治理的排斥，而完全放任代码治理并没有取得理想的效果，
亟待构建数字货币安全的综合监管制度。
经济全球化背景下国家金融安全的维护是一项系统性的复杂工程，不只是单维度的法律监管或者金融监管的工程问题。为保障中国数字货币的布局先机能够转化为国家竞争优势，
基于数字货币的“不等边三元悖论”，笔者结合我国本土化数字货币发展情况及其国际监管经验，从法律、金融与技术监管视角为我国数字货币安全发展构建综合监管制度（见图3），具体而言，即不能囿于传统货币的概念去定义数字货币，而应该从数字货币“不等边三元悖论”原理出发，充分吸收法律经济学视角下的卡-梅框架理论成果与国际经验，从法律监管、金融监管以及技术监管层面全面构建我国数字货币稳健发展的综合监管制度体系。借由数字货币这一载体，宏观经济监管手段之间的协调将更为顺畅。
图3 数字货币“不等边三元悖论”下综合监管制度体系构建
当下，数字货币已在世界范围内广泛应用，世界各国已逐步认识到数字货币在经济发展中的作用，并对其进行有效的法律监管。我国出于保障金融安全的目的，对数字货币采取的是“一刀切”式的禁易规则立法，这可能导致数字货币在民间的“灰色发展”，货币金融行业的创新发展，亟待采取激励性的分类监管原则。
与传统的法定货币相比，非法定数字货币（包括私人数字货币、稳定数字货币）存在固有的缺陷，即无法以稳定的价值发挥交换媒介、记账单位以及价值储存的货币功能。
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这些缺陷决定了非法定数字货币既无法成为一国法定货币，也无法在全球范围内达成共识成为世界货币。我国监管部门应对非法定数字货币采取禁易规则，严格禁止其流通交易，但可以允许其在限定范围内单向兑换；对法定数字货币（数字人民币）可采取财产规则，市场主体可以自愿交易，其法律地位等同于现有货币。
第一，对非法定数字货币采取禁易规则，严格禁止其交易。目前，各国对非法定数字货币的态度不一，并不是所有国家都出台了相关的禁止令，对非法定数字货币的综合监管制度不同，这在一定程度上导致了需求波动和币值波动，并反过来强化了该国的综合监管制度的态度。尽管哈耶克从多元货币理论与实践的角度进行分析，认同货币市场竞争以及货币的非国家化，并认为“如果说我们的确有可能得到健全的货币，那么肯定不是来自政府。它将由私人企业发行，因为向公众提供其能信赖、愿意使用的健全货币，不仅是一桩极为有利可图的生意，而且这种制度也能对发钞者施加一种纪律约束，而政府从来不会受其约束。这样一桩生意，只有在发钞者向公众提供不劣于别人的货币时才能保住”。
从法律经济学原理来看，非法定数字货币具有“不等边三元悖论”，并衍生了相关的综合风险。从私人数字货币切入点来看，“币值非稳定性”具有较高的法律风险，“信用非法定性”也容易引发系统性金融风险，而“技术去中心化”同样存在算法黑箱等风险。从我国本土化非法定数字货币的发展实践来看，非法定数字货币在我国发展速度过快，在多个层面突破了传统法律制度的监管，给我国金融风险与消费者权益保护带来了一定的危害。在传统社会经济中，与经营者的技术、实力、地位等相比，消费者处于弱势地位，其往往基于理性的成本—收益考虑而成为权利上的“睡眠者”；在区块链技术背景下的社会经济中，消费者相较于经营者更处于劣势，容易遭受利益失衡风险、隐私权保障风险以及财产受损风险。
我国为防止非法定数字货币（本质上并不是法律意义上的货币，而是虚拟货币或数字资产）对人民币的侵蚀与威胁金融稳定，
应当恪守卡-梅框架下的禁易规则，禁止非法定数字货币的流通及其交易。
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第二，对法定数字货币采取财产规则，市场主体可自愿交易，其法律地位等同于现有货币。不同于非法定数字货币，法定数字货币具有国家信用的支撑保障，具有较高的公信力和可接受性，能够有效避免因数字货币产生的负外部性。截至2021年12月，我国法定数字货币（数字人民币，e-CNY）共开立个人钱包2.61亿个，交易金额超876亿元。与非法定数字货币相比，主权国家发行法定数字法币已经成为顺应经济全球化与区块链技术的发展趋势，我国数字人民币的研究与应用处于全球领先地位。当前，我国已进入了非现金支付的高速发展期，移动支付的应用度与普及度远高于其他国家，呈现出取代传统货币支付的趋势，促使传统现金社会逐步向无现金社会（cashless society）迈进。在这个数字社会渐进式形成过程中，民众形成了良好的数字支付习惯，这为法定数字货币的应用和推广奠定了坚实的技术与客户基础，可以有效降低法定数字货币应用落地的成本。
从法律属性上看，在非法定数字货币受到严格管制（禁止交易）的背景下，数字人民币可能成为我国境内唯一具有法偿性的数字货币。从功能属性上看，数字人民币在运营架构、账户结构和使用范围等多维设计上有助于提升其普惠性、高效性、便捷性，
有利于化解非法定数字货币的风险隐患，提高数字货币交易的数字化与智能化。而且，法定数字货币具有交易合法性，能够与传统法定货币挂钩，获得了国家信用保障，价值上具有相对稳定性，能够有效维护社会整体利益。参照法律经济学理论下的卡-梅框架，我国应当对法定数字货币采取财产规则，鼓励市场主体积极交易与流通，甚至可以在一定程度上与其他国家与地区的中央银行发起多边法定（央行）数字货币桥研究项目（m-CBDC Bridge），通过搭建货币桥测试平台探索CBDC在跨境支付中的应用。
虽然在数字货币尤其是非法定数字货币诞生伊始，诸多国家对其持怀疑态度，但是随着区块链技术的深化，新型数字货币尤其是法定数字货币的发展已成趋势。虽然数字货币存在法律、金融与技术等风险，使得现有金融监管体制在面对数字货币时常陷入困境，但是如果我国依然采取传统“分业监管”体制，可能难以应对数字货币的“混业经营”与综合性风险。针对以上困境，我国需要对金融监管进行改革。
第一，强化数字货币国内层面的行为监管理念，构建“多维一体”的金融监管体系。金融科技（包括数字货币）运行中的权利类型包括金融消费者的财产安全权和经营者的自由经营权，权力形态表现为监管机构的金融监督管理权，主要体现为金融监管体系下的金融监管权。
数字货币发展时间短、速度快，目前我国对其监管并没有采取类似于其他国家的功能性监管体系，而是根据不同金融业务特征而采取的以机构（分业）监管为主的监管体系。“一行一局一会”是目前我国国家层面的金融监管机构，地方金融监督管理局是地方层面的金融监管机构，承担地方数字货币推广及监管职责。换言之，我国金融监管采取“多头分业”监管，而非行为（功能）监管。尽管这种金融监管体系有利于在有限的金融监管资源中提升金融监管的效率，对于业务分层明显的传统金融而言，具有监管效率高、监管职责明确等优势，但是一旦进入数字货币时代，区块链技术促使传统金融与信息技术深度融合与“混业经营”将会给金融监管体制带来重大挑战，引发金融监管漏洞与套利等问题。若缺乏有效的金融监管体制，则将导致金融监管目标发生冲突，既可能无法有效防范金融风险，又可能将金融机构的短期利益置于金融消费者权益之上，损害消费者的合法利益。由此可见，强化数字货币国内层面的行为监管、完善金融监管的顶层设计与监管体系，是我国数字货币稳健发展的重要前提。基于此，我国数字货币监管主体需要转变职能，强化行为监管，不能只局限于传统政府监管层面，而应该构建起叠加社会监督、行业自律与企业自治共同筑成的“多维一体”的数字货币监管体系。
为了实现对央行数字货币金融风险问题及时高效的监督和规范，笔者建议重新构建金融监管框架体系，建立“一行一局”标准化金融监管结构，明晰数字货币的监管权责。自21世纪初我国金融监管体制改革后，我国金融监管框架一直保持着中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会“一行三会”分业监管的监管模式。随着市场经济的发展，职能细化、分业监管的模式已难以适应金融发展的需要。2018年3月14日，中国银监会与保监会合并，正式开启了新时代重新构建金融监管框架体系的变革之窗，即从原来的“一行三会”向“一行一会”转变。德国与韩国，在金融监督管理上结合集中统一化趋势，成立了德国金融监管总局（BaFin）
和韩国金融监管局（FSS），
从而与本土中央银行形成了“一行一局”的创新金融监管框架。因此，我国也可以有条件地借鉴德国和韩国的金融监管经验，有序推进契合数字货币发展的金融监管框架（见图4）。在国务院金融稳定发展委员会（简称金稳委）的协调与领导下，通过将中国银保监会与中国证监会合并组建中国金融监管总局，下设中国银监局、保监局，与中央银行形成“一行一局”的监管结构，推进契合信息化技术的现代化金融监管框架，并强化金融监管协调与宏观审慎监管。通过不断适应金融领域的“混业经营”，解决金融监管空白和监管不到位等难题。同时，我国应当明晰各职能部门在数字货币发行、流通领域的监管权责，增强各金融监管机构的执行能力与效率，通过落实监管机制杜绝各监管机构相互推诿，健全信息分享机制以适应金融业务“混业发展”趋势，对数字货币的实际流通去向进行实时监控，防止因数字货币导致的跨市场与跨领域的风险传播，避免系统性风险的爆发。
图4 创新中国数字货币的金融监管框架
第二，为有效监管数字货币尤其是法定数字货币，在防范金融风险的前提下鼓励金融创新及其金融消费者合法权益，我国可以对创新技术秉承中性原则，并充分关注风险点，采取数字货币智慧监管模式
（见图5）。智慧监管（smart regulation）是指根据数字货币相关企业的发展规模而开展的渐进式、智能化监管模式，数字货币监管机构需要考虑不同风险因素、企业成本因素以及消费者权益因素等，重点是不同阶段具有不同的优先考虑因素。
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一是在数字货币相关企业导入期，监管机构不能过早代替市场进行判断，而应该了解企业的创新业务模式、组织机构等“柔性”风险因素，可以对其采取实验试点（testing and piloting），因为这可以减少信息不对称，避免潜在的“监管过激”而遏制创新。二是在数字货币相关企业成长期，监管机构可以采取“监管沙盒”模式，因为它有利于在风险可控与消费者权益保护的前提下，扩大前期实验试点的范围，消除监管机构的抑制因素；之后，监管机构可视沙盒测试情况而确定是否实施限制性许可或特许（restricted license or special charter）。三是在数字货币相关企业成熟期，基于规模与收入允许的情况，监管机构可以颁发相应的正式执照（full license）。近年来，在鼓励金融科技创新与有效防控金融风险之间寻求平衡已成为金融监管部门面临的重要问题。2015年，英国创造性地提出金融科技“监管沙盒”机制，形成了由流程设计、测试工具、准入标准、评估机制、风控措施等组成的一套完整的运作模式和制度体系。在“监管沙盒”机制中，英国监管机构起到设定政策目标、出台配套政策、发挥监管职能等重要作用。基于对英国“监管沙盒”制度设计的研究，如果中国在数字货币领域推行“监管沙盒”机制，需在目标定位、制度设计、监管框架、准入条件、监管弹性等方面强化监管引导功能。
中国证券监督管理委员会北京监管局、北京市地方金融监督管理局已于2021年11月正式试点“监管沙盒”，在首批公布的金融科技创新试点的16个项目名单中，将数字人民币（e-CNY）应用场景由批发、零售、政府拓展到金融机构，充分说明了“实验试点”与“监管沙盒”的实际可行性。数字货币“不等边三元悖论”在区块链金融领域表现得更为突出，亟须金融监管部门利用金融科技和数据优化传统金融监管方法和工具，实现以监管科技为核心的智慧监管。
图5 构建中国数字货币的智慧监管模式
基于维护数字货币市场稳定、防范金融风险外溢的考量，金融监管机构可以采取适度的创新金融监管，逐步推动并实施智慧监管。一是根据我国数字货币的发展境况，可以将“监管沙盒”机制与“实验试点”机制相结合，在中央金融监管授权下由部门地方开展建设“监管沙盒”试点，在部分地区小范围试点流通数字货币，为数字货币整体监管总结可推广经验。二是在“监管沙盒”的管理主体上，建议由国务院金融稳定发展委员会作为统筹协调机构，下设创新中心，该中心秘书处可常设在中国人民银行，具体负责统筹协调重大金融事宜。
三是在“监管沙盒”的流程设计上，建议中国版的“监管沙盒”由“申请—评估—测试—退出”四个阶段构成，每个阶段的时间流程具有可操作性，既不能因为流程时间过短、业务量过大而导致监管资源无法承受，也不能因为流程时间过长致使申请者“望而却步”；重点构建“项目准入—运行管理—消费者保护—政策协调—项目退出”的五大机制，逐步完善数字货币的监管体系，在风险可控的前提下弥补法律监管缺失所带来的“灰色监管”地带，同时保持监管措施的灵活性，平衡数字货币的金融风险与创新发展之间的关系，以促进我国数字货币尤其是法定数字货币的合规化、智能化发展。
在经济全球化背景下，各种技术交流与合作的机会日益增多，在一定程度上促进了技术的进步，其中，区块链技术就是经济全球化尤其是次贷危机下的技术产物。近年来，区块链技术广泛应用于各类场景，包括数字货币、政务、教育、金融等领域。数字货币作为区块链技术最重要的应用领域，它的迅速发展壮大充分说明了区块链技术的变革性与前瞻性。当前，世界各国都在积极探索区块链改善监管体系和解决监管问题，区块链技术有效促进监管数字化、技术化的进程已经不可逆转。区块链技术具有公开、透明、去中介化等特性，可以有效降低监管成本，提升监管效率与水平，必将对监管制度工作产生越来越深刻的影响。作为信息领域的战略性前沿技术，区块链技术与其他产业的协同化发展，必将成为科技革新的战略要地。
随着区块链技术与货币金融行业的深度融合，全球货币体系正处于从传统货币向数字货币的快速迈进时期，货币的质量与效率都得以有效提升。可以说，数字货币因区块链技术的发展而兴起，同时也要利用区块链技术实现“以链治链”，深化数字货币的监管科技（regulatory technology，RegTech）发展，有效推进数字货币的技术监管。构建契合数字文明时代特征的区块链监管科技范式既是我国新型监管模式的宝贵探索，也是融合与创新在金融监管领域中应用的典型案例。
第一，深化技术监管应用，尤其是区块链监管应用是国家治理体系和治理能力现代化及探索中国式现代化的重要内容。
一方面，区块链技术的应用可有效提升数字货币的监管效率。通过区块链技术构建“数字政府”平台，可充分提升数据共享和利用效率，促进政府数据信息调查统计收集的准确性，对数字货币发展进行全方位、多层次的实时监测、预警和预测分析，有效保护金融消费者的信息安全，促进相关数据的开放共享，提高监管效率。在数字货币的技术监管中，可以充分利用区块链技术的不可篡改性。如果数字货币的法律合同被篡改了，那么，被篡改的法律合同通过哈希算法（hash algorithm）输出的二进制值就会被改变，被篡改的数据由于哈希指针的存在无法与之前区块形成链，进而无法被纳入认证的数据网络中。在此逻辑之下，任何篡改法律合同条款的行为都将无处遁形，届时法律合同必将严守，法律合同也因其需要转化为二进制值，其确定性将得到提高。另一方面，区块链技术的应用，可以有效提升数字货币的监管水平。对于非法定数字货币，它们通常运行在一个不同层级的区块链结构上，不受任何单一个体控制，不由任何中心化机构维护与运作。对于法定数字货币，有些国家采用了中心化的发行与运行模式，但同时充分借鉴了区块链技术理念。数字货币技术是无科层、无中心、无物相、无国界的事物，
应适应“链上治理”，制定相应的数字货币发行技术标准及其应急预案标准。
在区块链技术冲击与经济全球化背景下，我国可以通过采用区块链技术有效构建数字监管平台，增强数字货币的监管分析和异常警告功能，对数字货币实行全产业流程的“穿透式监管”。不仅如此，数字监管平台可以将被监管对象的所有信息都记录在案，准确高效地监测和追溯监管对象的实时状况。一旦数字货币出现问题，数字监管平台可以利用区块链技术进行问题溯源，以提高数字货币的监管有效性，降低监管成本。
第二，在当前央行数字货币发展如火如荼的背景下，我国应当牢牢把握数字货币的发展趋势，利用技术转型升级的机会，全面深化法定数字货币的应用，促进本国货币主权与人民币国际化。关于人民币国际化实现的具体路径，大多数学者认为人民币国际化应该遵循渐进的方式推行。李稻葵和刘霖林提出，人民币国际化应采用渐进式、双轨制的模式；
王元龙、
巴曙松和王珂
的研究总结了人民币国际化职能扩展（结算—投资—储备）和空间扩散（周边化—区域化—国际化）的“三步走”路径。
笔者认为可以通过以下三种路径，实现数字货币的国际化突围。
一是通过国际大宗商品交易实现央行数字货币的规模化结算，构建数字人民币的数字货币区（digital currency Area，DCA），增强数字人民币的国际影响力和话语权。数字货币为重构网络外部性提供了新型“空间”载体，马库斯·K.布伦纳梅尔（Markrus K.Brunnermeier）提出了DCA的概念，
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DCA被定义为一个数字网络，在该网络中使用特定数字货币进行交易和支付，通过虚拟空间穿透传统地理、司法、国界的约束，形成超规模、超高速的数字连接网络。
在现有的国际货币体系中，美元之所以成为全球化美元，其主要原因在于国际大宗商品（例如石油、黄金、煤炭等）采取美元结算，而这些国际大宗商品都是具有商品属性并且用于工农业生产与消费的大批量的物质商品，具有“高频率、高价值”的战略意义，所以，增强了美元的使用与结算。在新兴技术革命与数字货币的背景下，我国数字人民币需要牢牢把握趋势，结合本国某些方面的资源优势，在稀有金属、煤炭、农产品等方面采取数字人民币结算，待相关条件成熟后，再逐步拓展更多国际大宗商品交易的规模化结算。
二是深化央行数字货币与各类消费场景的合作，促使其加强与电子商务、第三方支付、旅游酒店、出行交通、教育培训等消费场景紧密结合，拓展数字人民币在国内支付的使用空间。当前，尽管我国数字人民币在多个城市试点推行，但是由于没有像第三方支付那样应用到众多的应用场景，使其整体发展规模较小：在用户规模上，第三方支付的用户规模达到8.72亿，而数字人民币的个人用户钱包仅2 087万个；在交易规模上，第三方支付的交易规模接近150万亿元，而同期数字人民币的交易规模仅为345亿元；在应用场景上，第三方支付深入融合了便民生活、购物娱乐、财富管理、教育培训、公益事业等消费场景，而数字人民币通过个人用户钱包的快付管理功能，只连接了74个较为知名的线上消费场景。
由此可见，我国数字人民币在用户规模、交易规模、应用场景等层面，具有明显弱于第三方支付的劣势。对此，我国数字人民币作为高信用水平、高隐私保护、支付即结算等优势的央行数字货币，需要加强与发展成熟的互联网平台场景合作，从电子商务、第三方支付、旅游酒店、出行交通等消费场景切入，实现支付业务的全面发展。
三是利用“一带一路”倡议和“自由贸易试验区”的跨境支付渠道，促成数字人民币的海外应用场景落地。在此前现钞人民币推行国际化进程中，由于传统货币在跨时空与跨边界上具有物理界限的阻隔，同时缺乏相应的双边与多边合作机制，使得人民币国际化进展相对缓慢。目前数字人民币已在国内投入小场景应用试验，其正式投入使用后跨境流动的必要性和需求是客观存在的，而在“一带一路”合作伙伴应用数字人民币也是其跨境流动的逻辑必然，这将有利于提高人民币的国际地位。
尽管在短期内，央行数字人民币在“一带一路”区域化进程中会遭到来自相关国家和主要国际货币发行国的抵制，但是长期来看，新一代信息技术突破了跨时空、跨边界流动性问题，数字人民币只要在良好的双边与多边合作机制下便可以实现高效率、低成本的快速交易与流通，央行数字人民币在“一带一路”区域化博弈中倾向于采取“推出”策略，且“一带一路”合作伙伴也倾向于采取“接受”策略，沿线主要国际货币发行国以“合作”策略促进未来国际货币体系实现多元化发展，
有效提升了技术可得性与普惠性。
我国可以利用“一带一路”倡议和“自由贸易试验区”的跨界支付渠道提升国际应用场景。一方面，我国需要从政策上逐步鼓励数字人民币的跨时空、跨边界流通与场景合作，并在合法、合理的基础上，谨防出现不必要的法律风险；另一方面，我国需要从技术上提升数字人民币跨境支付的快速通道，使数字人民币从技术上率先具有世界货币的属性与能力，逐步推动数字人民币的国际化进程。