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在政区沿革的过程中，“淮、海惟扬州”（《尚书·禹贡》）自然是最早出现的“淮扬”概念，但九州不是真实存在过的政区。伴随着大一统帝国的诞生及政区细化，“淮扬”的内涵和外延都发生了变化。然而不管怎么变，由邗沟即江淮运河串联起来的淮阴和扬州始终是“淮扬”的核心区域。
进入有史时期，先民根据区域地理提出了“九州”（《尚书·禹贡》），淮河流域为徐州和扬州等两大区域。此后，在自然经济地理、水文、气候、政区调整、人口结构等作用下，又多次发生变异，在此基础上淮扬区域成为相对独立的文化形态。淮阴和扬州两地同处淮河下游，有着大体相同的自然经济地理和交通区位，生活在这片土地上的先民形成了较为一致的民风民俗。“淮扬”作为自然地理概念，是区域经济地理形成的基础。在历史变迁中，经济地理一方面在经济的支配下成为相对独立的文化单元；另一方面伴随着经济发展往往会发生政区细化。可以说，经济地理涉及行政区划、经济、人口及基本构成、日常生活、交通、文化、风俗、习惯等。
从本质上讲，“淮、海惟扬州”是“淮扬”话语体系的源头。杜佑注“扬州北据淮，东南距海”云：“此自淮之东南距于海，闽中以来地。今广陵、淮阴、钟离、寿春、永阳、历阳、庐江、同安、蕲春、弋阳、宣城、丹阳、晋陵、吴郡、吴兴、余杭、新定、新安、会稽、余姚、临海、缙云、永嘉、东阳、信安、鄱阳、浔阳之东境、章郡、临川、庐陵、宜春、南康、建安、长乐、清源、漳浦、临汀、潮阳等郡地。自晋以后，历代史皆云，五岭之南至于海，并是《禹贡》扬州之地。按：《禹贡》物产贡赋，职方山薮川浸，皆不及五岭之外。又按：荆州南境至衡山之阳，若五岭之南在九州封域，则以邻接宜属荆州，岂有舍荆而属扬，斯不然矣，此则近史之误也。则岭南之地非九州之境。”
这一论述对于认识九州时期的扬州有着重要的意义，如果以今之政区言之，扬州地域广袤，由江苏、安徽（不包括淮北）、浙江、上海、江西、福建等构成。
如果拿相邻的徐州作比，当知其地域连扬州的零头都不到，如《禹贡》有“海、岱及淮惟徐州”之说，指“东据海，北至岱，南及淮”。如杜佑解释“徐州东据海，北至岱，南及淮”时声称：“自泰山之南，淮之北，海之西也。今彭城、临淮、鲁郡、东海、琅琊等郡地是。”
徐州的北界至泰山，南界至淮河北岸，东界是大海。如果以今天的政区言之，徐州区域有限，只有泰山以南的山东地区、江苏淮河以北地区、安徽淮北地区、河南东部等区域，可以说，这一区域是无法与扬州相比的。
如果以淮河划界的话，徐州与扬州的地理区域是明确的。徐州和扬州虽然相邻，且有淮河贡道相通，但有不同的自然地理环境和物产。《尚书·禹贡》云：“海、岱及淮惟徐州。淮、沂其乂，蒙、羽其艺，大野既猪，东原底平。厥土赤埴坟，草木渐包。厥田惟上中，厥赋中中。厥贡惟土五色，羽畎夏翟，峄阳孤桐，泗滨浮磬，淮夷蠙珠暨鱼。厥篚玄纤、缟。浮于淮、泗，达于河。淮、海惟扬州。彭蠡既猪，阳鸟攸居。三江既入，震泽厎定。篠簜既敷，厥草惟夭，厥木惟乔，厥土惟涂泥，厥田惟下下，厥赋下上，上错。厥贡惟金三品，瑶、琨、篠、簜，齿、革、羽、毛惟木。鸟夷卉服，厥篚织贝，厥包桔柚锡贡。沿于江、海，达于淮、泗。”
以淮河为分界线，淮河以北的徐州和淮河以南的扬州，有不同的自然气候和自然经济地理。上古时期，九州中的徐州的农业经济发展水平高于扬州，中古以后，九州中的扬州的经济发展水平又高于徐州。出现这一情况是必然的，徐州位于黄河流域和淮河流域之间，率先接受了黄河流域先进的农业技术。
问题是，《禹贡》为什么要将淮河以南以及长江下游以南的地区视为同一个区域呢？可能有三个原因：一是《禹贡》作者的地理知识水平有限，建构自然地理区划时多有不合理的因素；二是《禹贡》作者可能是北方人，对淮河以南及长江下游的自然地理缺少必要的了解，因此将这一区域笼统地称之为“扬州”，并提出“淮、海惟扬州”的自然地理观念；三是《禹贡》时代，淮河以南及长江下游地区基本上处于尚未开发的阶段，生产方式原始落后，人烟稀少，因此不需要从细区分。用今天的眼光看，将长江下游和淮河下游两个不同自然地理区域纳入扬州的范围，多有不合理之处，然而，这一情况却为后世更为合理地划分行政区域奠定了基础。进而言之，伴随着认知水平的提高，在关注气候环境变化的同一性和差异性的过程中，在经济地理区域自动形成和分化的前提下，伴随着经济中心不断南移的历史，人们逐渐认识到江南和江北的差异，在这样的基础上，势必要对原有的自然地理知识提出否定，对已有的地理区域及政区作进一步的细化。
作为地理概念的九州出现后，对淮扬区域地理概念的形成有着特殊的意义，同时又是后世建立行政区划的依据。周振鹤先生论述道：“九州制在当时是一种新思维，但又是未曾实行过的制度。以名山大川作为标志来为天下划分地理区域，是农业社会的天然思路，因此各州内部的自然环境有一定的同一性，这种同一性由《禹贡》详载各州的土壤与植被体现出来。以这种同一性为基础划分区域，对农业经济的发展显然有利。《禹贡》没有点明的另两个自然环境的参数是降水与气温，在当时，这两个指标不可能量化，只能通过植被来体现。所以九州是一种自然地理区域。与此同时，九州又是经济地理区划，因为各州的物产与到达王都的交通路线《禹贡》都详细备载。但在自然与经济背后，还有一个重要的因素：政治。……九州制还有一个重要特点未受到重视，那就是九州的分布是南三北六。南方地域虽然辽阔，但只有扬、荆、梁三州。北方却有六州，如兖、豫、青、徐四州地域都很狭小。这一方面表明北方经济开发程度较高，另一方面还因为北方政治单位比南方多得多。南方只有吴、越、楚三个诸侯国，以及巴、蜀等小国。而北方却是列国林立，以是划分政治区域时必然要南方稀、北方密。因此九州制可以看作是以自然地理与经济地理为表征的政治地理格局。”
九州划分者在有意建立“以名山大川作为标志来为天下划分地理区域”的构想中，打破了自然地理和经济地理的界限，提出了以人口密集程度为政区划分的标准。经此，出现了凡人口密集的区域虽然属于同一自然地理和经济地理区域，但有可能成为两个政区或更多的政区；凡人口稀少的区域虽然属于不同的自然地理和经济地理区域，但有可能成为同一政区。在九州划分者的眼中，扬州地域辽阔，横跨大江南北，可成为自然的政区单元。不过，用后世的眼光看，这一政区是由不同的自然地理和经济地理区域构成的。在这中间，划分者没有明确地设定扬州的边界，但依旧有迹可循。如扬州以西以北与人口稠密的徐州、豫州等相接，有自然边界，因此不需要专门地提出。又如扬州以南人烟稀少，故可以不提南面的边界。更重要的是，“九州”划分者叙述扬州时刻意强调了“淮、海惟扬州”这一内容，据此当知，淮河以南和东部沿海是扬州的核心区域。由于在“淮、海惟扬州”的叙述中涉及“淮扬”，这样一来，如果一定要追溯“淮扬”这一概念的来源，完全可以上溯到《禹贡》时期。