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修宪时对城市居民委员会和农村村民委员会的规定，争论很大。核心是两个问题：第一个问题是性质，是作为基层政权的派出机构，让它成为基层政权的一个“腿”，还是实行群众自治？第二个问题是它们与基层政权即乡镇政府的关系，是领导关系，还是指导关系？彭真同志对这个问题非常重视，他说，十亿人民行使民主权利，当家作主，基本的是两个方面：“一方面，十亿人民通过他们选出的代表组织全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力。”“另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法办理，由群众自己直接行使民主权利。”他认为，“办好村民委员会，还有居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的意义”。最后，宪法坚持将居民委员会和村民委员会作为基层群众性自治组织，与此相应，乡镇政府与它们的关系是指导关系，而不是领导关系，不能把他们当作自己的“腿”。