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1954年宪法规定乡级设人民代表大会和人民委员会，作为基层政权组织。后来成立人民公社，改变了农村基层政权体制。实践证明，办人民公社是失败的，政社合一不利于基层政权建设。1982年修宪一开始，在征求意见时，多数同志主张政社分开，设立乡级政权。也有主张谨慎从事，先行试点，逐步推广，暂时不宜急于作这样大的变动。
彭真同志对农村基层政权建设非常重视。他认为，基层政权是整个人民民主专政的国家政权的基层组织，也可以说是细胞，是党和国家各项工作的落脚点和联系群众的纽带。必须把基层政权搞好，由人民直接选举、监督，并有权罢免。
加强基层政权建设，就要解决政社分开，恢复设立乡级人民代表大会和乡级人民政府的问题。为此，在给中央的报告中专门汇报实行政社分开的问题，认为这样做的好处很多，既有利于加强基层政权建设，也有利于集体经济的发展。
当时对人民公社要不要保留，有不同意见。有人主张按照1978年宪法规定写上“三级所有、队为基础”；有人不赞成，认为保留1978年宪法的这个规定，就是要保留人民公社，这显然是有问题的。但宪法也不好规定取消人民公社，因为人民公社当时还是普遍存在的，一下子取消了，可能会在农村引起混乱。要取消也需要有过渡期。为此，当时中央专门发了一个通知，说明设乡级人民代表大会和政府，就是要政社分开。人民公社原有的一套机构，还有它的财产包括公社的企业、生产资料、生产秩序，都不能动。这个通知就是为了保证这个变动能稳定有秩序地进行。后来随着政社分开和逐步实行“大包干”，人民公社也就自然废除了。因此，1993年修改宪法时就把“农村人民公社”删去了。