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由联合国倡导、全世界178个缔约方共同签署的《巴黎协定》于2016年起实施生效，该协定提出“全球各国尽快实现温室气体排放达到峰值、21世纪下半叶实现温室气体净零排放”的发展目标。为推动《巴黎协定》有效实施，第26届联合国气候变化大会（COP26）于2021年10月31日至11月13日在英国格拉斯哥召开。此次会议是全球层面上最新一次标志性的“双碳”目标行动，197个与会国家签署了《格拉斯哥气候公约》，就《巴黎协定》实施细则达成共识。另外，114个国家还签署了《关于森林和土地利用的格拉斯哥领导人宣言》，承诺到2030年停止砍伐森林，扭转土地退化状况，这些成果对于推进各国落实“双碳”目标具有积极意义。
为此，世界各国政府相继出台“双碳”目标的国家战略，新增或更新国家碳减排目标，构建并布局零碳的未来蓝图。根据英国智库能源与气候情报部门（ECIU）发布的“全球零碳追踪计划”，截至2022年5月，已有114个国家提出碳中和或温室气体净零排放的战略目标，这些国家代表了全球90%的经济总量、85%的人口以及88%的碳排放量；此外，有75个国家提出其他不同程度的碳减排战略目标。
世界各地的许多政府和企业已出台“双碳”目标发展措施，承诺为减缓全球变暖、发展绿色经济做出努力。与此同时，全球碳排放增长趋势有所减缓，2020年，全球化石燃料二氧化碳排放量较2019年减少约5.6%。然而，全球平均二氧化碳浓度继续升高的长期趋势并没有变化，按照当前形势及各国已承诺的“双碳”目标，距离实现“1.5 ℃全球温控目标”仍有较大差距，无法有效规避气候灾害及其对自然和人类社会造成的巨大风险。联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）第六次评估报告于2022年发布，重申了人类活动对气候变暖的确定性影响，评估了气候变化对自然和人类社会将造成的巨大损失，评估了全球减缓和适应气候变化工作的已有进展及长期影响，敦促全球各国抓住窗口期，在未来几十年内大幅减少二氧化碳和其他温室气体净排放量。
全球“双碳”目标已取得部分阶段性进展，并在气候协定、绿色复苏、能源安全等多重背景下，开启了新一轮发展浪潮。这些新进展突出体现在：全球碳排放增长呈现放缓态势，煤炭的能源地位下降；全球碳市场数量增加和规模不断扩大，碳排放权国际流动势头逐步显现；后疫情时代绿色经济复苏的需求上升，减排成本效益的预期更加积极，以风险投资为代表的企业界将在全球经济脱碳中发挥重要作用。
尽管2010—2019年的全球人为温室气体净排放总量持续上升，但是其年均增长率已降低至1.3%，较2000—2009年间的年均增长率2.1%呈现放缓态势。2010—2019年，全球能源强度［单位国内生产总值（Gross Domestic Product，GDP）一次能源消费量］年均减少2%，能源碳强度（单位GDP一次能源消费量产生的二氧化碳量）年均减少0.3%。2005年以来，全球范围内已有至少18个国家实现了持续10年以上的绝对减排。
能源部门贡献了温室气体排放总量的约1/3，因此全球碳排放增长趋势放缓在很大程度上得益于能源系统的优化。一方面，低排放技术（low-emission technology）的创新和传播得到政策支持，清洁能源生产成本持续下降。2010—2019年，太阳能发电成本下降85%、风能发电成本下降55%、锂电池发电成本下降85%。另一方面，清洁能源和节能减排投资力度提高。同样在2010—2019年期间，全球太阳能装机容量增长10倍以上，电动汽车产量增长100倍以上。因此，全球范围内清洁能源使用量快速增加，化石能源消费占比下降，能源碳强度得到降低。根据国际可再生能源署（IRENA）发布的《2022年可再生能源统计年鉴》，截至2021年年末，全球可再生能源发电装机容量达到30.64亿kW，可再生能源发电量在全球总发电量中的份额上升到38.3%。
在新一轮“双碳”目标下，第26届联合国气候变化大会促成了一系列能源脱碳成果，象征着煤炭的能源地位很可能会继续下降。首先，英国牵头倡导了“全球煤炭向清洁能源转型声明”，签署方承诺结束煤炭投资，扩大清洁能源规模，世界主要经济体到2030年、其他相对落后的国家到2040年淘汰煤电。其次，法国、丹麦等11个国家宣布成立“超越石油和天然气联盟”，旨在设定国家油气勘探和开采的结束日期，终止所有新的、涉及石油和天然气的特许权、许可和租赁。此外，美国、加拿大等国家和一些公共金融机构签署了联合声明，承诺在2022年前停止对没有减碳措施的化石能源项目的直接公共投资，优先支持向清洁能源的转型。
除了政府层面的能源脱碳声明，越来越多的企业也开始倡导在业务中使用可再生能源。例如，苹果、微软、通用汽车等全球110多家企业加入了“RE100”企业联盟。该联盟的目标是在业务中全部使用可再生能源。
根据IPCC第六次评估报告预测，如果各国切实执行减排倡议和承诺，在实现有效控温目标的预期路径中，全球煤炭资产将在2030年前面临搁浅风险，而石油和天然气资产在21世纪中叶也将面临搁浅风险，同时，化石燃料的国际贸易量将会逐步减少。
碳排放交易市场作为世界各国控制温室气体排放的主要经济手段之一，近年来发展势头迅猛，数量不断增加，覆盖范围加速扩大。根据国际碳行动伙伴组织（International Carbon Action Partnership，ICAP）统计，自2005年全球第一个碳市场——欧盟碳排放交易体系正式启动以来，目前全球共有25个碳市场正在运行，覆盖全球温室气体排放量的17%。仅2021年启动交易的国家级碳市场就有3个，分别为我国的全国碳排放权交易市场、德国国家碳市场和英国碳市场。此外，另有22个碳市场正处于建设或筹备阶段，覆盖范围向南美洲和东南亚地区延伸，例如哥伦比亚、印尼、越南等国家。截至2021年年末，全球碳市场已累计筹集资金1 610亿美元。这些拍卖收入可以增加公共财政收入，用于支持清洁能源、节能减排、低碳创新等“双碳”目标措施的执行。
随着世界各国“双碳”目标实施的深化，全球各个碳市场的碳价总体呈现上升趋势。特别是在各国相继公布新一轮碳中和（或零碳）目标的战略背景下，市场预期碳排放权配额总量将会下降，因此，2021年碳价大幅提高，各国温室气体排放成本急剧上升。其中，全球交易量最大的碳市场——欧盟碳排放交易体系的配额价格突破100美元/t，创历史新高，比2020年价格翻一番；北美两大碳市场（WCI和RGGI）的碳价较2020年上涨70%。我国的全国碳排放权交易市场于2021年下半年启动交易，年底收盘价为54元/t（约合7.5欧元/t），比开盘价上涨约13%。
全球碳价仍然存在上升空间。经济合作与发展组织（OECD）数据显示，碳价每上升1欧元，会使二氧化碳排放在长期内下降0.73%。世界银行围绕碳定价指出，要实现《巴黎协定》提出的地球气温上升目标，各国的碳价水平需要定在40～80美元/t。国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）副总裁李波在博鳌亚洲论坛2022年会上提出，IMF对碳定价的一些分析表明，为了实现在21世纪中叶控制气温上升1.5～2 ℃的目标，在2030年前完成25%～50%的全球减碳任务，2030年全球平均碳价需要达到70美元/t。2021年，路透社对来自世界各地的多位气候经济学家进行了提升碳价的民意调查，结果显示：为了实现2050年净零排放目标，60%受访专家认为全球平均碳价需要提高到100美元/t。
在全球统一碳市场建立方面，《巴黎协定》第六条曾提出设想，通过建立一个由联合国监督的国际碳交易市场，减排成本低的国家可以将自己的减排量在国际市场上售卖转让给减排成本高的国家，从而实现碳排放权在全球的最优配置，形成最低成本的减排路径。然而，该条协定在实施细则上存在不少遗留问题。2021年，《格拉斯哥气候公约》议定了全球碳市场的基本制度框架，明确了国际碳交易中的双重核算、征税等问题的解决方案，计划通过促进不同区域碳市场间的碳信用额度交易来实现全球气候目标。虽然建立全球统一碳市场在碳配额、统一碳价等方面仍存在难以克服的约束，但是预期未来全球各碳市场会进一步加深合作，实现碳排放权在国际上的流动。一些已有的动向包括：碳价相近的不同国家/经济体碳市场进行连接，使碳价趋同，如2020年瑞士碳市场与欧盟碳市场完成了连接；2021年7月，来自中、美、欧三方的高级别政府官员、学者以及来自国际货币基金组织、经济合作与发展组织等国际机构的代表举行线上会议，旨在共同推动形成全球性碳定价机制。
自欧洲“绿色新政”提出、全球各国绿色发展浪潮开启以来，国家实施“双碳”目标发展战略的主要动机一直在于谋求绿色经济可持续增长。也就是说，“双碳”目标是一项“新的增长战略”，目的是在应对气候变化、实现碳中和（或零碳）的前提下，谋求经济发展，在“双碳”目标发展的新赛道占据全球领导者地位。
一方面，在后疫情时代，绿色经济复苏的需求和价值正在显现。例如，欧洲投资银行（European Investment Bank，EIB）发布的《2021—2022年度气候调查报告》显示，大多数欧洲人认为气候政策是经济增长的来源，将创造更多的就业机会，并提高生活质量。英国智库的一些研究结果显示，绿色复苏措施可以带来强劲的经济乘数效应，明智的绿色投资可以为国民经济带来3～8倍的收益；可以在未来10年为英国创造160万个新工作岗位，具体领域包括家庭能源消耗、低碳公共交通、植树和泥炭地修复等。联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）发布的《2022年世界森林状况报告》指出，通过森林养护、土地修复、建立森林绿色价值链等路径，有助于实现经济的绿色复苏。
另一方面，随着人们对气候影响和风险认识的不断提高，“双碳”目标发展路径愈加可行。学界对碳减排的预期成本与收益给出了更加明确的估计：在不考虑气候变化造成的经济损害时，减排行动对全球GDP的总体影响较小，当控温目标设定为2 ℃（置信区间大于67%）时，预计2020—2050年全球GDP仍将至少翻一番，总体增长仅减少1.3%～2.7%，年均增长减少0.04%～0.09%。在考虑气候变化带来的经济损害时，将变暖目标限制在2 ℃的全球成本将低于减缓变暖带来的全球经济效益，如果将全球碳排放峰值控制在2025年之前，那么会需要更高的前期投资，并带来更大的长期经济收益。
除科学研究和行动倡议以外，越来越多的企业期望在全球经济脱碳中发挥作用，气候科技乃至可持续领域获得的风投资金大幅提高。全球最大的资产管理公司贝莱德的首席执行官拉里•芬克（Larry Fink）先后在2021年10月举行的“绿色中东”倡议峰会、2022年度“致首席执行官的新年信函”上表示：气候变化是一个巨大商机，下一个催生1 000家独角兽的领域将是气候科技，这些初创企业从事绿色氢能、绿色农业、绿色钢铁和绿色水泥等技术的开发，帮助世界脱碳并让所有消费者都能负担得起能源转型成本。微软公司联合创始人比尔•盖茨也在2021年的线上气候科技峰会上表示，气候科技领域将获得大量投资资金，产生新一批微软、谷歌、亚马逊、特斯拉式的巨头企业。普华永道在《2021年气候技术状况》报告中指出，目前全球已有超过3 000家气候科技初创公司，其中独角兽78家；气候科技领域在2020年下半年至2021年上半年，获得投资总额达874亿美元，比上年同期增长210%，占当年所有风投资金的14%；美国、欧洲和中国是全球三大最主要的气候科技投资市场。
全球“双碳”目标的实施一直面临着诸多挑战，如绿色溢价、能源和技术路径依赖、技术风险与不确定性、消费主义等。其中，多数挑战随着科研、经济、政治领域及公众对气候影响和风险认识的全面提高，以及多年可持续性倡议和行动产生的累积效应而逐渐淡化，如大量气候科技风投资金正在有效降低绿色溢价。与此同时，一些新的挑战正在出现，可以简单概括为：目标收紧、区际失衡、行动落差。
1.5 ℃全球控温目标是指努力控制全球升温幅度到2100年不超过工业化前的1.5 ℃，是《巴黎协定》设定的长期温控目标。此前，2009年的《哥本哈根协议》提出将全球气温上升控制在“低于2 ℃”的长期温度目标，相关可行性研究及减排措施也均按照2 ℃设定而展开。1.5 ℃控温目标显然是对2 ℃温控目标的强化，实施难度将大大提高。
然而，1.5 ℃温控目标是必要的。2015年，联合国气候变化框架公约组织学界展开评估，通过气候模型预测升温1.5 ℃和2 ℃之间的区域气候特征差异。评估结果认为，以此前议定的2 ℃变暖限值作为“护栏”并不安全，太平洋岛国、撒哈拉以南非洲等脆弱国家无法应对2 ℃变暖水平造成的气候灾难，各国政府应以1.5 ℃为温控目标。IPCC第六次评估报告指出，若全球气温增长超过1.5 ℃，则气候变化产生影响的频率会增快，强度会增大，热浪和风暴的出现更加频繁，将对冰川、沿海等弹性较低的生态系统造成不可逆转的影响，人类生态系统面临的风险也将增加。如果将变暖限制在1.5 ℃左右，那么全球温室气体排放量需要在2025年达到峰值，在2030年之前减少43%，并在2050年左右实现全球二氧化碳净零排放；2050年全球煤炭、石油和天然气的使用量需要大幅下降，与2019年相比，下降中值分别约为95%、60%和45%。而此前的2 ℃控温目标需要大约在2070年才能实现全球二氧化碳净零排放，即“碳中和”。
现实情况不容乐观。虽然全球碳排放的增长态势有所放缓，但是全球平均二氧化碳浓度仍在持续上升，2020年达到413.2×10 -6 的历史新高；全球平均海平面高度同样刷新有观测以来的历史纪录，2013—2021年期间平均每年上升4.5 mm；2021年全球平均气温已高于工业化前（1.11±0.13）℃，距离1.5 ℃控温目标所剩无几。2021年10月，联合国环境署发布的《2021年排放差距报告》表明，根据各国更新后的国家自主贡献和已宣布的2030年减缓承诺（截至2021年9月底），全球预计排放量到2030年只能减少7.5%。按照这一减排趋势，到21世纪末升温幅度将达到2.7℃。提高全球“双碳”战略行动目标迫在眉睫。
气候公正是涉及发展权的问题。一般意义上，当前所强调的国际层面的气候公正是在全球气候行动中，发达国家要为其获得的利益承担相应的主要责任，帮助弱势群体、发展中国家、最不发达国家应对气候变化的一系列观念或行动，具体体现在减排额度的分配以及资金、技术等补偿措施的执行。
发达国家已经度过了农业及工业化的快速经济增长期，其二氧化碳排放在经济转型和全球化过程中已实现了自然达峰目标，目前正处于达峰后的面向碳中和目标的新阶段。但由于世界的材料工业和制造业等高耗能产业还处在向发展中国家转移的过程中，广大发展中国家依然处于二氧化碳排放的攀升或平台期。化石燃料的使用对于很多发展中国家而言仍然意味着能源安全和摆脱贫困的生存发展权问题。如果无法妥善应对转型乏力、工人群体利益保障等问题，势必影响国家整体采取应对气候变化行动的决心和积极性。此外，将全球控温目标从2 ℃收缩为1.5 ℃，一方面是对脆弱国家的保护，另一方面却对发展中国家带来了前所未有的减排挑战。
在“适应”气候变化方面，太平洋岛国、撒哈拉以南非洲地区等气候脆弱且最不发达国家面临着最大的挑战。首先，气候风险存在区域差异。随着全球变暖的加剧，气候损失和损害将难以避免地不断增加，并在各区域、系统和部门之间不均衡分布，集中在脆弱的发展中国家，特别是最贫穷的弱势群体中。其次，适应气候变化的能力存在区域差异。适应气候变化的行动资金主要来自公共财政，而最不发达国家的经济基础本就薄弱，加之不利的气候影响造成的损失和损害，国家经济增长将更加受阻，从而进一步制约气候适应行动的可用资金数量。因此，全球南方国家应更紧密地合作，形成新的联盟（如小岛屿国家联盟），争取资金支持来应对困境，并在提交减排国家自主贡献时增加附加条件，即自身有关气候适应计划的资金需求应得到支持和保障。
然而，气候资金谈判依然任重道远。发达国家提供气候融资是《联合国气候变化框架公约》中的一项长期承诺。自2009年哥本哈根气候变化大会起，发达国家集体承诺在2020年前每年提供至少1 000亿美元，以帮助发展中国家适应气候变化。然而这一承诺并未兑现。即使在欧盟国家内部，发展相对落后的中东欧国家与其他富裕国家之间也存在减排目标与援助之间的争议。据IPCC第六次评估报告，从2013—2014年度到2019—2020年度，追踪到的年度全球气候资金流增长了60%，这一规模低于《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》规定的集体目标。
“在全球变暖问题上，重要的是行动，而不是言辞。”联合国秘书长古特雷斯、COP26气候大会主席阿洛克•夏尔马等多位领导人在各种场合多次强调“双碳”目标的行动落实问题。然而在全球层面上，IPCC第六次评估报告和《全球碳预算2021》报告先后指出，从2020年前后的全球减排效果来看，世界各国没有完成2015—2016年向《联合国气候变化框架公约》提交的自主减排目标，存在实施差距。在国家和区域层面，气候变化的进展同样不稳定，一些地区甚至出现逆转。例如，为了摆脱对俄罗斯天然气的依赖，一些欧洲国家重新转向使用煤炭；美国宣布将进一步提高石油和天然气的生产，并承诺在2030年之前每年向欧洲提供500亿m 3 的液化天然气，这些行为与此前承诺的、不再批准新的石油和天然气开采项目相违背。再如，印度尼西亚拥有占全球总量1/3的雨林面积，曾签署到2030年停止森林砍伐的协议，但是在签署的第二天就表示退出协议。此外，根据清华大学发布的《2023全球碳中和年度进展报告》，目前很多国家的碳中和目标缺乏区域和行业级的目标分解支持，具有碳中和规划的次国家行动体占比仅只有25%左右，并且存在较高比例的规划只停留在排放总量、强度、削减目标的层面。可再生能源以外的其他行业缺乏碳中和的相关目标。
“双碳”目标行动力不足的原因可以部分归结为各项战略、协议缺乏监督实际行动的机制，只有长期目标，没有与之相适应的短期目标。因此，如何制定在经济、技术、制度上更为可行的“双碳”目标方案，也是新一轮“双碳”目标实施中的一大挑战。
不同经济发展阶段、能源禀赋和消费结构、人口规模、地理区位等因素导致各个国家承担着不同的气候责任、承受着不同程度的气候风险、具备不同程度的气候适应能力，因而在新一轮“双碳”目标中呈现不同的响应态度，具体体现为不同的“双碳”目标模式，在减排目标取向、时间线、关键领域等方面存在差异。发达国家、新兴经济体、小岛屿发展中国家和能源出口国代表了几种较为典型的国别“双碳”目标模式（见表1-1）。
表1-1 几种典型的国别“双碳”目标模式
以英国、法国、德国等为代表的发达国家“双碳”目标属于积极型模式，如表1-2所示。发达国家经济基础雄厚，经过工业化时期，多数国家已实现自然碳达峰，并对历史碳排放具有重大责任。例如，发达国家在新一轮“双碳”目标中整体表现较为积极，将零碳发展作为引领经济社会转型与发展的契机。发达国家“双碳”目标中的气候公平份额总体不足，气候融资贡献严重不足，在全球减排义务和气候公正方面存在较大提升空间。
表1-2 主要发达国家“双碳”目标
以俄罗斯、印度、巴西等为代表的新兴经济体“双碳”目标属于谨慎型模式，如表1-3所示。新兴经济体国家正在经历快速工业化、城市化阶段，消费需求快速增长，能源结构中化石燃料占比较大，多数国家碳排放总量仍在快速增长。国际能源署(International Energy Agency，IEA)预测，未来一段时期全球能源需求增量将主要来自新兴市场和发展中国家。因此，在新一轮“双碳”目标中，新兴经济体减排压力最大，面临快速减排与持续发展的困局，整体战略偏向谨慎。总体来看，新兴经济体“双碳”目标的关键领域聚焦于可再生能源、工业减排、基于自然的气候解决方案（NCS）等；能源结构中将保持一定比例的化石能源；对“双碳”目标的行动决心有待加强，但正在逐步提升。2022年5月，《金砖国家应对气候变化高级别会议联合声明》发布，强调推进气候多边进程，反对绿色贸易壁垒，敦促发达国家履行气候资金承诺，尊重发展中国家和经济转型国家的发展权及政策空间。
表1-3 主要新兴经济体“双碳”目标
小岛屿发展中国家“双碳”目标属于激进型模式，如表1-4所示。小岛屿发展中国家（Small Island Developing States，SIDS）指一些小型低海岸的国家。这些国家领土面积较小，经济实力有限，极易受到气候变化和自然灾害的影响，且应对气候灾害的能力普遍较弱。因此，小岛屿发展中国家对于应对全球气候变化的“双碳”目标普遍态度积极，“双碳”目标较为激进，但是受经济实力等因素影响，其减排承诺通常是有条件的，只有在获得更多资金援助和技术支持的情况下才会实施。为了加强小岛屿发展中国家在应对全球气候变化中的声音，这些国家特别组建了小岛屿国家联盟（Alliance of Small Island States，AOSIS），现有39个成员和4个观察员。据不完全统计，这些国家中已有33个提出碳中和或净零排放目标，其中圭亚那、苏里南两国声明已率先实现净零排放，另有6个国家提出碳减排目标。
表1-4 小岛屿发展中国家“双碳”目标
以阿联酋、沙特阿拉伯、哈萨克斯坦等为代表的能源出口国的“双碳”目标属于保守型模式，如表1-5所示。能源出口国，尤其是石油和煤炭出口国，对化石能源重度依赖，一方面自身能源结构中化石能源占比高，另一方面能源出口关系到国家经济命脉。因此，这些国家对于清洁能源转型等“双碳”目标的立场一贯较为保守。进入新一轮“双碳”目标时期，随着阿联酋开始积极推动清洁能源转型，越来越多的能源出口国立场出现松动，发出碳中和倡议和声明。这一势头提振了全球“双碳”行动的信心。总体来看，能源出口国的“双碳”目标仍处于声明和政策制定阶段，行动领域聚焦于化石能源脱碳、可再生能源和CCS技术应用。此外，发达国家中的美国、加拿大、澳大利亚和新兴经济体中的俄罗斯也是能源出口国，因此在国家“双碳”目标中也强调坚持一定的化石能源消费比重，坚持化石燃料开采设施投资，并要求新建设施配备脱碳设施。
表1-5 能源出口国“双碳”目标
