第二分编
所有权

第四章　一般规定

一、所有权的权能

本条为说明性法条。作为所有权客体的不动产和动产，皆为有体物。无形财产并非所有权的客体。除有体性外，所有权的客体具有特定性（ 第114条第2款 ）。集合物不是所有权的客体，集合物所有权实为单一物所有权之集合。物的重要组成部分欠缺独立性，不能成为所有权的客体。所有权是完全物权，具有概括性，其具体内容无法全面描述或穷举。除本条列举的占有、使用、收益、处分四项权能外，所有权还包括其他权能，比如排除他人妨害、侵占的消极权能。尽管如此，本条具有回应本法第116条（物权法定原则）之意义。

占有权能，是指所有权人对标的物为事实上管领的权能。使用权能，是指所有权人依标的物的性质或用途，对其加以利用，以满足生活需要的权能。收益权能，是指所有权人取得天然孳息和法定孳息，并享有所有物增值的权能。天然孳息系由原物依其自然属性而产生，如果实是果树的天然孳息。法定孳息是所有权人针对所有物实施一定法律行为，依该行为而获得的财产增益，如租金与利息。依本法第321条第1款第一句第一分句，孳息归属所有权人。处分权能，是指所有权人对标的物进行处置，从而决定标的物权属变化或物理形态变化的权能。处分权能是所有权的核心内容，包括事实上的处分和法律上的处分。事实上的处分，指对物进行物理上处理的权能，如销毁某物品、加工某物品。法律上的处分，是指所有权人使标的物的所有权发生移转、消灭等法律行为，如买卖、赠与某物品等。事实上的处分欠缺处分权的，或构成侵权行为，而法律上的处分欠缺处分权的，乃系所谓无权处分行为。

二、所有权的限制

依本条之规定，所有权人“依法”享有前列四项权能。所有权的行使须符合法律的规定，所有权人须在法律允许的范围内享有和行使所有权，以保护社会公共利益和他人正当权益。故“依法”系对所有权的限制，主要包括两类情形，分别是依公法和私法限制所有权的行使。公法限制主要涉及区域规划、建设规划、环境保护、征收征用等公法规范对所有权的法定限制。私法限制主要包括私法的法定限制与当事人的意定限制：前者如相邻关系规则对不动产所有权的限制，本法关于权利滥用之禁止的规定；后者系指当事人通过订立合同限制所有权的行使，比如设立用益物权或订立租赁合同。

在限制内容上，所有权的限制主要有三类。一者，所有权人负担容忍义务，即要求其容忍他人在一定限度内“妨害”所有权。基于相邻关系规则而产生的限制，多属此类限制。二者，所有权人负担不作为义务，即要求其针对所有物不得实施某行为，如不得擅自改变耕地的用途、不得处分被查封或扣押的财产。三者，所有权人在例外情形中负担积极作为义务，即所有权人于特定情况下须为一定行为，如及时拆除或加固危房、不得撂荒土地。

本条第一句系对本法第240条处分权能的部分细化，即明确所有权人有权在所有物上设立用益物权与担保物权。但本条中的担保物权不包括留置权，因为留置权是法定物权，不以当事人合意与所有权人同意为前提，不涉及本条中的“设立”。

本条第一句仅明确所有权人享有设立定限物权的权限。不过，所有权人的处分权限可能会受到法律限制。例如，所有权人的财产被查封、扣押，或者所有权人被宣告破产时，其丧失处分权，故不能有效设立定限物权。所有权人可以授权他人设立定限物权。非所有权人具有财产处分权的（比如破产管理人），也可设立定限物权。非所有权人欠缺处分权的，第三人也可能取得定限物权，比如依本法第311条善意取得。关于设立定限物权的要件与效果，需适用本法其他相关规定。

本条第二句系不完全法条，仅规定定限物权人在行使权利时不得损害所有权人的权益，未明确违反本规定的法律后果。“损害”涉及三项要素。一者，权利人的行为超出定限物权的内容范围。所谓“行使权利”，是指行权的行为超出权利范围或者违反法律义务。正常的“行使权利”无所谓损害。不过，即便该行为处于定限物权的固有范围内，权利人也不得滥用其权利（ 第132条 ）。例如，定限物权人不得仅以损害所有权人为意图，行使其权利。二者，定限物权人的行为对所有权人产生不利影响，妨害其享有与行使所有权，或造成其损失。本条中的“损害”可作扩张解释，无须与本法第1165条的“损害”保持一致。三者，定限物权人的行为与所有权的损害具有因果关系。

定限物权人违反本句之禁止性规定的，所有权人可依相关规则寻求法律救济。首先，所有权人可主张物权保护请求权，请求定限物权人返还原物、排除妨害或消除危险（ 第235~236条 ）。其次，定限物权人的行为构成侵权的，还需承担侵权责任。再次，定限物权人与所有权人签订定限物权设立合同，前者的行权行为违反合同约定的，还可能需要承担违约责任。最后，定限物权人违反本句规定的，还可能承担不当得利返还责任。本条第二句仅调整定限物权人损害所有权人权益的情形，但所有权人在行使所有权的过程中损害定限物权人的权益时，也产生前述四类效果。

本条蕴含一项参引性规定，国家专有财产的范围需由“法律”规定。此“法律”与本法第10条中的“法律”相同，皆不限于全国人大及其常委会制定的法律。依《立法法》第98条，本条中的“法律”不包括宪法。在裁判民事纠纷时，宪法不能作为裁判的直接依据［ 《人民法院民事裁判文书制作规范》《关于废止2007年底以前发布的有关司法解释（第七批）的决定》 ］。“专属于国家所有的不动产和动产”表明，国家专有财产的范围是不动产和动产，但依体系解释，无体物或无形财产也可能专属于国家，如无线电频谱资源（ 第252条 ）。

在现行法上，有些类型的财产并非只能归国家所有。例如，本法第250条中的“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源”既可归国家所有，也可依法归集体所有；非属《野生动物法》第2条第2款中的野生动植物资源，不必然归国家所有；文物既可能归国家所有，也可能不归国家所有（ 第253条 ）。对于已归国家所有的具体财产，是否构成国家专有财产，尚需依相关法律规定来判断。因此，国家专有财产必然归国家所有，但国有财产并不必然是国家专有财产［ 东营中院（2021）鲁05民终670号民判 ］。

专属国家的财产，表明其所有权仅能由国家享有，故本条实为对此等财产之取得资格的限制，而本条后半句则以禁止性规范的形式，规定其他主体不能取得其所有权。任何意在转让或取得国家专有财产的法律行为，都属无效法律行为。例如，矿产资源专属国家所有，不因其所依附土地的所有权或使用权的不同而改变，非法发包专归国家所有的矿产资源的，所涉合同因违反法律的强制性规定而无效［ 福建高院（2015）闽民终字第1221号民判 ］。除此之外，任何事实行为、事件或状态均不能导致个人或组织取得国家专有财产。本条中的个人系指自然人，组织则包括法人与非法人组织。

一、不动产征收的要件

本条第1款系参引性规范，要求征收的程序与权限应符合法律规定。本款中的“法律规定”，主要指《土地法》《房屋征收与补偿条例》等相关规定。据此规定，征收应符合以下要件。

首先，征收必须为了公共利益的需要。公共利益是一个模糊的概念，难以准确界定。依《房屋征收与补偿条例》第8条与《土地法》第45条，公共利益主要涉及保障国家安全、促进国民经济和社会发展。具言之，公共利益需要包括：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照《城乡规划法》有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要［ 最高法（2015）行监字第612号行裁 ］；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

其次，本条规定的征收对象是不动产，即集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。在具体征收程序与权限方面，不同客体须适用不同的法律规定。集体土地征收适用《土地法》，而国有土地上的房屋征收适用《房屋征收与补偿条例》。农村集体土地上房屋的征收尚欠缺专门立法，可参照适用《土地法》与《房屋征收与补偿条例》［ （2017）最高法行申6216号行裁 ］。因公共利益需求，提前收回建设用地使用权所涉土地的，不构成征收，故本条不能直接适用，但所涉土地上的房屋应直接适用本条（ 参见本法第358条及其评注 ）。但有观点认为，提前收回建设用地使用权也构成征收，直接适用征收的相关规定。本条不调整动产征收，但该征收也需以公共利益需求为前提，且按照法律规定的权限、程序进行，动产征收人也应当给予公平、合理的补偿（ 第117条 ）。

再次，征收的主体为国家，并由相关政府依法组织实施。《土地法》第47条第1款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方政府予以公告并组织实施。依《房屋征收与补偿条例》第4条，市、县级政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

最后，征收主体具有法定权限，征收符合法定程序。征收集体土地应适用《土地法》第46~47条等相关规定。征收国有土地上的组织或个人的房屋，应遵循《房屋征收与补偿条例》第10~16条等相关规定。关于征收集体土地上的组织与个人的房屋，尚无专门立法，可参照适用《房屋征收与补偿条例》的相关规定。

本条第1款作为不完全法条，未规定违法征收的法律效果。依《行诉法》第12条第1款第5项，被征收人对征收决定不服的，可提起行政诉讼。征收程序或权限违反法律规定的，征收决定应当被撤销或认定为违法［ “叶呈胜、叶呈长、叶呈发诉仁化县人民政府房屋行政强制案”，《最高法公报》2016年第2期 ］。依《土地法》《房屋征收与补偿条例》《国家赔偿法》等相关规定，非法征收造成不动产权利人损害的，征收人应承担返还、恢复原状、损害赔偿等民事责任或国家赔偿责任［ 最高法（2010）民提字第81号民判 ］。此外，非法征收还可能引发行政责任与刑事责任。

二、征收补偿

我国司法实践已承认“有征收必有补偿，无补偿则无征收”的征收原则，本法第117条也予确认（ 参见其评注 ）。但该条仅为征收补偿的原则性规定，本条第2款和第3款则分别就集体土地的征收补偿以及房屋和其他不动产的征收补偿，作出较为具体的规定。征收补偿的具体内容由征收补偿协议确定，并在当事人未达成协议时，由征收主体依法作出征收补偿决定（《房屋征收与补偿条例》第25~26条）。

本条第2款就集体土地的征收规定了补偿费用的范围和具体构成，和2019年修正的《土地法》第48条第2款若合符节。后者第3~5款更详细规定了各项补偿标准，可直接用以判断补偿是否“足额”。需注意的是，本条第2款所言“土地补偿费、安置补助费”以及“农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用”，分别对应于《土地法》第48条第3~4款“征收农用地”和“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等”两种情形。由此，在第一种情形，征收补偿的对象为农村集体，补偿费用的使用、分配办法依本法第261条第2款第3项由集体成员决定；在第二种情形，依《土地法》第48条第4款，并参照《房屋征收与补偿条例》第2条，补偿对象仅限于作为住宅等地上附着物和青苗之所有权人的“村民”。

本条第3款针对房屋以及其他不动产的征收，规定了征收者的补偿和安置居住义务。其“依法”之表述，说明其亦为参引性规范。例如，依本法第117条，征收补偿应公平、合理；在征收国有土地上的房屋时，具体的补偿项目、程序与标准，应适用《房屋征收与补偿条例》第17~29条；在征收集体土地上的房屋时，除适用本款外，还可参照适用《房屋征收与补偿条例》。其中，《房屋征收与补偿条例》第19条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。补偿低于市场价的，法院应当撤销征收决定［ “孔庆丰诉泗水县人民政府房屋征收决定案”，最高法2014年8月29日发布征收拆迁十大案例 ］。《房屋征收与补偿条例》第21条第1款规定了被征收人的选择权，许其选择货币补偿或房屋产权调换。被征收人选择产权调换，但征收补偿决定选择了货币补偿的，侵害了被征收人的补偿选择权，故该决定可被撤销［ “何刚诉淮安市淮阴区人民政府房屋征收补偿决定案”，最高法2014年8月29日发布征收拆迁十大案例 ］。征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，一般应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准（ 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条第2款 ）。农村宅基地的征收补偿，应向不同的权益主体给予不同的补偿：作为宅基地所有者的农村集体经济组织，应当获得剥离了宅基地使用权价值的一般土地价值的补偿费用；作为宅基地使用权人的农民个人，应当获得宅基地使用价值即居住功能的相应补偿或者安置；作为宅基地上房屋所有人的农民个人，应当获得地上房屋价值的相应补偿［ （2017）最高法行申3069号行裁 ］。

就征收补偿对象而言，《房屋征收与补偿条例》第2条将其限定为房屋所有权人。但依本法第327条，房屋上的用益物权（如居住权）因此消灭或遭受影响的，用益物权人也有权请求补偿。需注意的是，原《城市房屋拆迁管理条例》第13条第2款规定的房屋承租人之补偿请求权，已因该条例失效而失其依据，故承租人原则上需基于其和出租人的租赁合同获得救济［ （2019）最高法行赔申375号行裁、（2020）最高法行再110号行裁 ］。但承租人进行了装饰装修及改造，增设了必要的家电及附属设施等的，依法有权获得合理补偿［ （2019）最高法行申13115号行裁、辽宁高院（2016）辽行终396号行裁 ］。当然，征收主体与承租人达成有效补偿协议的，自无不可［ 福建高院（2013）闽民终字第332号民判 ］。

征收决定一般应当包括补偿的具体内容，即便其因评估或者双方协商以及其他特殊原因未明确补偿内容的，征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内，及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题，否则被征收人有权要求先补偿后搬迁，并在补偿问题依法解决之前拒绝交出土地［ “山西省安业集团有限公司诉山西省太原市人民政府收回国有土地使用权决定案”，《最高法公报》2017年第1期 ］。

征收主体未依法、及时、足额提供补偿，以及未履行安置居住等义务的，被征收人有权提起行政诉讼，要求征收主体履行补偿义务（ 《行诉法》第12条第1款第5项 ）。于此，应区分征收决定和征收补偿决定：前者系针对征收区域内所有被征收人，其包含的补偿安置方案是否公平、合理，只是征收决定合法性审查的内容之一。征收决定违法的，法院应予撤销，补偿安置方案也不例外。然若案涉绝大多数被征收户已签订房屋补偿安置协议，且签约户房屋已拆除，相关征收补偿费已经发放，判决撤销将给社会公共利益造成重大损害，则法院或仅确认征收决定违法，但不撤销征收决定［ （2020）最高法行再169号行判 ］。后者主要适用于本条第3款所述情形，只针对未达成补偿协议或所有权人不明的特定被征收人（ 《房屋征收与补偿条例》第26条 ）；被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出征收决定的市、县级政府依法申请法院强制执行（ 《房屋征收与补偿条例》第28条 ）。

三、禁止非法处置征收补偿费

本条第4款系不完全法条。组织或个人违反此规定的，需适用其他相关规定，以明确其法律效果。例如，《土地法》第80条规定，侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，应依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应依法给予处分。再如，依《房屋征收与补偿条例》第33条，贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，应责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；等等。

四、其他

征收是所有权非依法律行为而变动的情形之一。依本法第229条，因政府的征收决定导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自征收决定生效时发生效力。抵押权人并非征收补偿的权利人，但抵押权人能基于本法第390条物上代位的规定，针对征收补偿款享有法定的权利质权。

本条第一句重申国家保护耕地，限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量的政策。至于如何实现该政策，2019年修正的《土地法》有详细规定。本条系强制性规范，但属不完全法条，其并未规定违反耕地保护规则和违法征收集体土地的法律效果。是否违反此等禁止性规定以及违反的法律效果，均需参引《土地法》等相关法律予以判断。总之，当事人违反本条禁止性规定，非法将农用地转为建设用地的，所涉合同因属于本法第153条第1款规定的情形而无效，物权不生变动，当事人还应承担相应的行政责任或刑事责任［ 《土地法》第74、77条；湖北高院（2020）鄂民终445号民判 ］。

一、征用的要件

征用是指政府因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序，不经权利人同意，暂时使用组织和个人财产的行为。依本条第一句，征用必须为了抢险救灾、疫情防控等紧急需要。本条将《宪法》第10条第3款与第13条第3款规定的“公共利益的需要”限定为“紧急需要”，但“紧急需要”也应属公共利益范畴。仅满足私人的紧急需求不属本条规定的“紧急需要”，而可能涉及紧急避险等相关规定（ 第182条 ）。紧急需要是否存在，可依相关法律规定为具体判断，如《戒严法》第2条、《突发事件应对法》第2条第1款、《传染病防治法》第45条第1款。

征用的对象为组织、个人的不动产或动产。征收的对象仅为不动产，而征用的对象既可以是动产，也可以是不动产。与征收相同，征用也是国家运用公权力实施的行为，故征用必须严格遵循法律规定的权限和程序。本条第一句中的“法律”为广义的法律，不限于全国人大或其常委会制定的法律。例如，《戒严法》第17条、《突发事件应对法》第12条、《传染病防治法》第45条第1款都对征用作了具体规定。

本条第一句为不完全法条，并未规定违法征用的法律效果。征用程序或权限违反法律规定的，应被撤销或认定为违法。被征用人对于征用决定不服的，可依《行诉法》第12条第1款第5项提起行政诉讼。根据《国家赔偿法》第4条第3项，权利人因违法征用遭受损害的，可以请求国家赔偿。

二、征用补偿和财产返还

依本条第二句，被征用的不动产或动产使用后，应返还被征用人。盖征用不同于征收，被征用人并未丧失所有权，仅临时丧失占有与使用权能。同理，因被征用人占有和使用的利益被剥夺，征用主体应就此提供相应的补偿；不动产或动产被征用后毁损、灭失的，征用人亦应予以补偿（ 本条第三句 ）。依本法第117条，征用补偿应公平、合理。据此，尽管各地规定的具体补偿标准不一，但其遵循的原则应大致统一。其一，补偿价值应与被征用财产在征用期间的市场使用价值相当；其二，以补偿实际损失为原则，即以补偿直接损失为主、补偿间接损失为例外。

征用补偿的权利人既包括所涉不动产或动产的所有权人，也包括用益物权人（ 第327条 ）。至于财产征用中的承租人补偿问题，可参见本法第243条相关评注。被征用人对征用补偿不服的，可依《行诉法》第12条第1款第5项提起行政诉讼。 eYvxMNOOFEBBhO73iod0ahP2Ek6MydC+7rFJchbmR36TaZq7o7ASDjpJe8LMrw3w