下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
党的十一届三中全会后，中国进入了伟大的改革开放新时期。由于此前特别是“文化大革命”期间频繁且激烈的乃至脱轨和无序的政治运动对党和国家各项事业造成了严重危害的深刻教训，作为中国共产党第二代中央领导集体的核心的邓小平同志特别注重通过制度建设以牵引和保障包括党的建设在内的中国特色社会主义建设。在这样重视和强调中国特色和制度建设的背景下，从改革开放后到十八大之前这段历史时期的党内监督的探索特别重视做好制度建设的文章，且注重立足党情和国情，使党内监督的许多探索和做法显示中国特色和中国共产党的特色。择要而言，这一时期党内监督的探索主要有以下几个重点和亮点。
一、建立纪委双重领导体制
在党的十一届三中全会上，为了顺应加强党的自身建设和整顿党风的形势需要，也为了更好地保障党的政治路线和组织路线的拨乱反正与改革开放的顺利进行，大会选举产生了中央纪委，选举陈云、邓颖超、黄克诚等组成中央纪委的领导班子。随着形势的发展和纪检工作的深入推进，单一同级党委领导体制的不足和缺陷也越来越引起党中央的高度重视，而这些不足和缺陷哪怕由陈云、邓颖超、黄克诚等德高望重的老革命家担任纪委主要领导也无法从根本上弥补。就算是一时借重这些中央纪委领导的威信、魄力和智慧，弥补了这些不足和缺陷，推动了党的作风建设，那仍然属于人治的范畴，而无法从根本上和长远地保障党的作风建设。也正因为此，党中央开始了纪委双重领导体制的探索。1980年2月，经党中央批转同意，各级党的纪律检查委员会的领导关系，由受同级党委领导调整为受同级党委和上级纪委双重领导，并以同级党委领导为主。1982年党的十二大报告规定，同级党的代表大会选举各级纪律检查委员会，各级纪律检查委员会在党章规定范围内对中央以下的同级党委及其成员进行监督。党的十二大通过的党章规定，中央纪委第一书记由中央政治局常委担任。同时，之前制度中“同级党委领导为主”的说法，在党的十二大通过的党章中不再保留，这就意味着党的纪委双重领导体制得到正式确立，且表达了强化上级纪委对下级纪委的领导的鲜明态度。为了贯彻党的十二大的会议精神和新党章的有关规定，1983年3月2日中央纪委制定了《关于健全党的纪律检查系统加强纪检队伍建设的暂行规定》。这份文件对中央和各级纪委的设立、任务和职责做出了具体规定。不过，纪委双重领导体制的优势的充分发挥需要诸多微观层面的机制和制度的支撑和保障。改革开放后到十八大之前的多年实践也表明，纪委领导体制下的具体运行机制和工作制度并未完善，由此制约了纪委双重领导体制的作用发挥和优势显现。即便如此，我们也不能不充分认识到改革开放后中央恢复纪委，并建立纪委双重领导体制的重大意义，毕竟，此后这一党内监督专责机关及其主要职责一直没变，而不像“文化大革命”时期纪委都不存在，由此也就为改革开放后直至当今党内监督的开展提供了基本的制度前提和制度保障。
二、建立巡视工作专门机构
如前所言，早在1927年中国共产党就开始建立巡视制度，这种体现党内自上而下的党内监督的制度在上下级党组织相距较远、信息不对称、工作经常处于秘密状态的革命时期，为加强上级党组织对下级党组织的指导、帮助和督促发挥了重要作用。不过，这一制度远未达到制度化和规范化的目标，其重要表现就是这一制度在新中国成立前以及新中国成立后的一段时期内并未持续存在。改革开放以后，为了加强党中央的领导和权威以及党同人民群众的联系，党中央再次重视发挥巡视制度的作用。十三届六中全会提出，中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组，对有关问题进行督促检查。据此，中央纪委于1996年首次派出巡视组。2003年，由中央纪委和中组部联合派出巡视组。在已有实践的基础上，十六大强调建立和完善巡视制度。此后，中央建立了中央巡视办公室，地方层面同样建立了地方巡视小组。十七大通过的党章再次明确，党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度。党中央于2009年印发了《中国共产党巡视工作条例（试行）》，将中央纪委、中组部组成的联合巡视组整合成为中央巡视组，并设立中央巡视工作领导小组办公室作为巡视组日常办事机构。由此也就表明，巡视监督的主体乃党中央和各省、自治区、直辖市的党委，而不再是中央纪委和中组部，通俗地说，就是中央巡视组升格了；同时，日常办事机构的设立也表明巡视工作开始正式实体化和常态化了。作为党内宪法的党章有规定、专门制定党内法规、设立巡视工作专门机构都表明，巡视制度的制度化和权威性显著提升。特别是建立巡视工作专门机构，不仅有助于巡视工作质量的提高，而且能有效地推进巡视工作的持续性、稳定性、规范性和实践性，是巡视监督制度建设的重要里程碑，为巡视监督未来的进一步完善及其作用的进一步发挥奠定了工作基础。
三、制定《中国共产党党内监督条例（试行）》
2003年，党中央在总结长期以来党的自身建设的实践经验和历史教训、探索党的执政规律的基础上，印发《中国共产党党内监督条例（试行）》。条例共有五个部分——总则、监督职责、监督制度、监督保障和附则，47条具体规定，约6 700字。细看内容可知，这一条例是以党内监督的制度为主线，有关各项党内监督具体制度的详细规定达到3 700字，涉及的内容主要是党内监督具体制度的建设，例如集体领导和个人分工负责、谈话和诫勉、舆论监督、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、询问和质询、巡视、罢免或撤换要求及处理等。其中，除了信访处理和舆论监督这两节属于党内监督与外部监督的结合部分，其他的均属于党内监督的具体制度。很显然，这一条例可谓党内监督制度的集大成，突出地体现了制度治党、以制度建设推进党内监督的思路和特征。作为中国共产党的第一部党内监督法规，其重要意义是毋庸置疑的，主要体现在其有力地促进了党内监督的制度化、规范化和常态化。
四、建立派驻监督制度
派驻监督是党内监督的重要路径，是纪委监督的逻辑延伸。十二大通过的党章的第八章第四十三条对此做了明确规定。这是党章首次正式明确建立派驻监督制度。不过，党章并未规定中央纪委派驻各部门的纪律检查组或纪律检查员的任务和职责是什么，因而，这一制度的可操作性必然受到很大制约。这一问题直到1983年才基本解决，这一年中央纪委印发了《关于健全党的纪律检查系统加强纪检队伍建设的暂行规定》，明确提出中央纪委派驻各部门的纪律检查组或纪律检查员，在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作，纪律检查组组长（副组长）或纪律检查员可以列席该机关党的领导组织的有关会议
，并且明确派驻纪检组在驻在部门执行中央纪委的任务。不过，中央纪委虽然以暂行规定的方式明确了中央纪委派驻纪检组或纪检员的主要任务和职责，但对于派驻纪检组的管理和考核以及其与驻在单位的纪检部门的关系没有做出具体的科学规定，加之上述任务和职责的规定同样过于宏观和简单，所有这些必然使得派驻监督制度的可操作性和有效性受到严重影响，而这些问题都是直到十八大后才解决的。更重要的是，派驻监督制度在这一时期也经历了一个反复和中断的过程。1987年十三大召开后，党政分开成为当时中央重点推进的政治体制改革的主线。在这一背景下，中央和地方纪委派驻有关部门的纪律检查组或纪律检查员也逐渐被撤销。21世纪之初召开的十五届六中全会再次对派驻监督予以重视，提出纪委对派出机构实行统一管理。2002年，中央纪委监察部开始部署派驻机构统一管理的试点工作。2004年4月1日，在经过试点并总结试点经验的基础上，中央纪委监察部全面实行对派驻机构的统一管理，制定和下发了《中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见》。这份文件出台之后，中央纪委监察部开始直接领导派驻机构的监督和查办案件工作，派驻纪检组组长人员由中央纪委商中央组织部提名并考察，由中央纪委呈报中央任免。这些重要改革举措强化了中央纪委监察部对派驻机构的领导，进而在一定程度上提高了派驻监督的独立性，有助于派驻机构更好地实施其对驻在机构的监督。
总体而言，从改革开放后到十八大前，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体、以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央，始终秉持以制度建设为主线和切入口，不断进行加强党内监督的探索，其主要成果就是恢复了纪委，建立了巡视工作专门机构，制定了《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党巡视工作条例（试行）》《中国共产党党员权利保障条例》等重要文件。当然，由于面临的“四大危险”“四大考验”形势日趋严峻，由于党内少数既得利益集团的掣肘，加之已有的制度建设在系统集成、严格执行、责任落实、细化可行等方面存在不同程度的问题，这一时期的党内监督也并未达到党中央的期待，仍然存在一定的应然和实然的差距，而这些正是党的十八大后所面对的问题和难点。