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德川幕府的影响力尽管惊人，但远非无所不能。它把控对外事务和对外贸易，发布法令禁绝天主教这类外国反动力量，但它并不具备中央的国家财政或国家税法。两个藩发生争议时，幕府的评定所在一定程度上充当着终审法院的角色，但这个机构只是老中下辖诸多要务中的一项，幕府并没有国家司法部门。公共正义未能充分落实，特别是在武士阶层，他们要向自己藩内的各大势力尽责。至于个人正义，如果能以恰当途径来实现的话，这不仅是被允许的，事实上还值得赞扬。如在藩界之外遭遇暴行，人们可以进行血亲复仇。有资料列出113个事例，显示私人复仇在获准后被执行并恰当地上报；当中的30个事例里，复仇者并非武士，有4个事例的复仇者是商人。 [26] 幕府修建了五条主要干道，借此施展自己的权力，还订立规章要求沿线村庄予以支持，而无视当地藩主的权威，但是，幕府并不具备全国通信系统，也没有建立一支国家武装警察部队。 [27] 连幕府的军队也不过是众多军队中规模比较大的一支。幕府要强制执行某项任务的时候，还得依靠其家臣的军队予以合作。19世纪60年代，当这些家臣的军队不再配合的时候，幕府的地位便渐渐下降，退化为一个地方势力。在经济逐渐一体化的过程中，经济变革和国内商业得到巨大的发展，日本腹地一带尤其如此，但政治方面却没有相应地进步。外样大名和亲藩在体制上不再涉足国内事务。幕府不鼓励大藩之间进行贸易，那些致力于发展自给自足型商业社会的藩亦然。
最后，我们也就理解了为什么历史学家至今还会对德川政权的类别持有不同的观点。有一位学生研究德川幕府的早期，关注其头半个世纪和那些强大的幕府将军，她认为，即便在那时，权力高度集中，但也是集中在大名这个集合体身上，而非中央。她提出：“在公众的生活中，德川幕府的角色并不突出。”当时没有警察部队，没有普遍的战争征税，对社会福利、学校教育、卫生健康没有系统的考虑。当时也没有中央法典。幕府并未建立司法制度，也未能组织官僚体系、创建国库。它只是将中世的个人依附制度发挥到了极致，利用婚姻、收养作为结盟的手段，延续的仍是熟悉的那套前官僚制度式的等级秩序。在精英这一阶层，人与人之间的关系更多地由出身而非法律塑造 [28] 。
其他人则有不同的观点。詹姆斯·怀特（James White）着眼于整个江户时代的长期发展，他提醒读者，近世欧洲的“专制”国家之专制，本身就是比较而言的。日本的独特之处在于，它没有必要进一步强化中央权力，17世纪时为了统一而达到的中央集权程度就已经足够了。日本没有身处一个充满竞争的国家体系中，没有经受军事方面的威胁。它不需提高自己的中央权力，只要保持适当的限度，足以防止那些手无寸铁的农民造反就可以了。结果，日本的中央权力在几个世纪的太平中日渐衰退，尽管在更大的政治经济方面一体化的程度却越来越高。 [29]
可随着时间的流逝，农民不再是17世纪时候的那样，而更多地成了一种威胁。到了18世纪中叶，幕府对民众的抗议活动越发感到忧心，命令邻近的藩协助镇压。在那几十年里，幕府就突发事件的处理和报告发布了一系列的法令，还发出新的禁令，禁止非法集会。此时，社会上对法律的兴趣更加浓厚，江户的法院也开始构建一套新的程序来庇护、代表诉讼当事人。对此，我们会在讨论完社会变革和经济变革之后再进一步展开，但在这里，可以提醒大家的一点是，这些变化证明了幕府的角色较此前更为突出。
将德川制度称为“政府”这一做法正确与否，有怀疑，有赞成，这两个观点表明了视角或参照标准方面的关键问题。历史学家从德川幕府的前身和它的确立来评判这一时期，对于他们来说，把没落时期的幕府势力描述为生机勃勃、自信满满的样子，这可能不合时宜并且具有误导性。与诞生之时的政治秩序相比，晚期的德川幕府迥然不同——事情看起来不一样，人们谈论它们的方式也不一样，事实上它们的确不一样。18世纪的时候，某些重要的事情发生了。
我们已经提过，“藩”这个术语是德川幕府晚期的用法，是直到那时才成为规范用词的。近来日本历史学家也以同样谨慎的态度看待下列术语：在德川幕府开始没落之前，“幕府”这个词很少被使用；“朝廷”一词并不仅限于京都，它还可以指江户；“天皇”这个词在13世纪的时候已经废弃不用，但在19世纪初再度出现。 [30]
江户时代的大部分时间里，写作者把权力机构称为公仪（这里可解释为“公共事务”，但并不完全允当），又由于公仪显然以江户为核心，因此经常代替“朝廷”一词，两者用法几乎相同，随后“朝廷”便用来专指公家。至于公家本身，由于既没有政治效力，也不具有像人一样的地位，于是成了一个神秘的、出入受禁的实体，被称为“禁中”或“禁里”。
这些研究表明，像“幕府”“朝廷”“天皇”这样的术语传达的是一种关于从属地位的清晰定义，为德川幕府晚期水户学派的儒学所创造。关于水户学派，我们稍后会提及。水户学派的学术成果为“尊皇”思想奠定了理论基础，而现代国家正是在这一思想的推动下成立的。有观点认为，如果不加批判地用这些词语来描述19世纪以前的日本，我们很可能会扭曲史实，给原本模糊不清的权力与威望画出清晰的轮廓。还有更糟糕的后果，这些词语可能会进一步巩固那种以天皇为中心的褒贬式历史，这种史观在战前日本的教科书中比比皆是。从下文即将展开的讨论来说，这些要点提醒我们，江户时代的人们把将军的制度视为权威，而不像后来的历史学家那样清楚地意识到朝廷和幕府的二元关系，这种情况强化了“德川政府”的概念。
但是，当历史学家踏上日本近世的历史之旅时，他们需要一些术语来作为自己的指针。他们需要注意的是，这段旅程的风光其实在渐渐地、不断地发生着变化。强加的术语会随着时间而改变，我们提出的术语必须有助于问题的分析，但同时要避免产生误述。
不管我们用什么样的术语来描述日本的权力关系，有一点毫无疑问——日本位于东亚世界边缘，身处一个受保护的地理位置上，这对它政治秩序的发展产生了深远的影响。现在，我们有必要将注意力转到德川制度的国际性的一面上。
* 全名为Matthew Calbraith Perry。
† 原则上由源氏中官位最高者担任。
‡ 管理僧尼的僧职。
§ 住宅。
¶ 加贺藩。
** 小判，日本江户时期的一种通用金币，一枚为一两。
†† 田安德川家、一桥德川家、清水德川家，又称御三卿。
‡‡ 堀田正俊，时任幕府大老。
§§ 在无继嗣的情况下，武家当家人临死前收养子作为继嗣。
¶¶ 月番制。
*** 指藩主。
††† 户田尊次。
‡‡‡ 长宗我部国亲。
§§§ 又称乡侍，即乡村武士。
¶¶¶ 上屋敷、中屋敷、下屋敷。
**** 被称为“檀家制度”。
†††† 诸国巡见使。
‡‡‡‡ 相对济令。
§§§§ 久保田藩。