对违规者处以罚款或其他处罚的威胁,是各国政府确保税收遵从的主要手段之一。更普遍地说,不同时代的统治者都学会了把执法变成一项挣钱的事业。
古巴比伦国王汉谟拉比(公元前1792—前1750年在位)颁布的法令宣布,偷窃牲畜将被处以最高可达所盗取财物价值30倍的罚款。
在古罗马,任何人如果被发现破坏供水系统,将被处以10万赛斯特斯的高额罚款。
统治者对于背叛变节行为可能感到欣喜的少数理由是,惩罚措施往往不仅极其严厉,而且有利可图,包括没收罪人的全部财产(英国直到1870 年仍在实施)。罗马帝国提比略皇帝(公元14—37年在位)就因为利用伪造的变节指控来创收而声名狼藉。法国大革命期间,政府会没收被送上断头台者的财产,当时对处决犯人有一种流行的委婉说法,即“他们将被送到革命广场(行刑的地点)去铸造钱币”。
与之类似,在1531年同罗马教廷的决裂中,亨利八世对英格兰的教士处以11.8万英镑的巨额罚款,开辟了一笔新的财源,处罚的理由是蔑视王权,因为教士们拥护教皇的裁决。
这个金额比他在决裂前的正常年度总收入多出了30%。
通过罚金获取收入的前景可能激励执法部门过度执法,在美国南方及其他地方穿越城市街道的人偶尔会感受到这一点。例如仅有1万多居民、4平方英里大小的佐治亚州多拉维尔小镇,在2013年收获的各种罚款多达220万美元,几乎是当地全部财政收入的四分之一。
许多对罚款乐此不疲的小镇分布在美国I-75高速公路沿线,那是通向迪士尼乐园的要道,游客众多,表明这又是一个有千百年历史传统的对“外人”征税的典型案例。20世纪60年代,在同样位于佐治亚州的卢多维西镇,据称当地警察藏身于一家理发店,人为操纵市中心的交通信号灯,以便抓获因突然变灯而猝不及防的司机。这些滥用职权的行为促使当时的佐治亚州州长莱斯特·马多克斯(Lester Maddox)采取特殊行动,树立广告牌提醒司机远离卢多维西镇。今天佐治亚州禁止超速罚款超过警察局预算40%的上限(对过分的违规行为除外)。
不过,对鲁莽驾驶的过分查处仍在各地上演,例如得克萨斯州的帕默镇在2015年仅有2 023名居民,却在一个月内开出了1 080张超速罚单。
超速陷阱还是税收减免?——美国佐治亚州州长于1970年树立广告牌提醒司机当心卢多维西镇
资料来源:Courtesy,Georgia Archives,Vanishing Georgia Collection,lon001。
超速罚单令人恼火,但罚款斩获的资金有时候非常惊人,例如有个案例的罚款金额达到2 060亿美元。那是在1998年,美国最大的四家烟草公司同46个州的总检察长达成的和解金
,后者试图借此追讨香烟造成的健康损害。
包裹这剂苦药的糖衣是,那几家公司被免于追究因烟草造成的私人侵权责任。不过“烟草大和解协议”并不是真正意义上的罚款。比如,赔偿金额并未与过去的烟草销售额挂钩,四大烟草公司之外的其他企业(包括该产业的新来者)都需要按照协议规定支付赔偿金。另外所有相关方都很清楚,和解金的真正负担不会像罚款的本来意图那样,落到烟草公司及其股东或高管头上,而是会转嫁给未来的烟民。这些赔偿金实际上是对未来香烟销售的税收。和解协议规定了未来25年需要缴纳的具体金额(会根据通胀和销量调整),再根据各家公司的市场份额按比例分摊。所以一家公司的销售额越大,需要支付的赔偿金越多,这完全符合税收的特征。
但这种安排满足了各方面不将之称作税收的要求:
各州希望把自己的行动标榜为对“大烟草公司”的胜利,而非增税……采取胜诉费收费模式的律师可以得到一定比例的“损害赔偿金”,但不能分享增长的税收。烟草公司希望把自己的让步描述得很痛苦,而不愿意承认自己是通过牺牲顾客的利益,同意提高烟草税,以换取诉讼的终止。