从上述极其简略的回顾中便能清楚地看到,税收在历史上既是暴力的产物,又是其源头。掠夺带来了资源,这些资源又能支持更多的掠夺。
军事力量依赖于税收能力,这早已成为定论。西塞罗就说过,战争的力量来自滚滚财源。为支撑伯罗奔尼撒战争,雅典人在公元前428年引入了房产税;在公元2—3世纪的罗马,士兵的军饷是数额最大的财政支出类别,或许达到国民收入的6%。
自古以来,战争的经历和前景给征税能力投资提供了独一无二的强大动力,刺激和利用税收技术的进步,例如小皮特推动的所得税、一战期间的超额利润税、二战期间的雇主代扣税制度,这些案例都将在稍后的章节中再做讨论。税收技术的进步不仅带来了直接的财政来源,还向投资者做出保证:针对战争造成的另一个常见后果,即政府债务膨胀,保证偿还债务的机制已经到位。英国在好战的18世纪成长为全球大国进程中税收与借款能力的提升,就属于这方面的经典案例。当时就引起了乔治·华盛顿的重视,后来更是被广泛关注和借鉴。
各国政府筹集大量税收的能力增强还使它们能更全面地发挥控制与影响力,以至于重新界定了政府:“战争创造政府,政府发动战争。”
回顾过去一个世纪左右的重大趋势会看到,战争的作用极为突出。英国和美国的税负在两次世界大战期间达到峰值,英国在美国独立战争期间、美国在南北战争期间的税负同样大幅提升。两次世界大战还造成了棘轮效应:税率在战时显著提升,却没有在战后充分回落。有人将此视为这段时期税负提升的关键因素:在战争时期,各国政府提高税率、扩大税基并强化征收,以便给国防筹集足够资金;而在战后,新的税率和税收结构往往会保留下来,因为人们对此已经习惯,负责执行的官僚机构也已经成形。
然而此类棘轮效应并非自然规律:英国在19世纪多数时期的财政政策的核心恰恰是努力回调因为美国独立战争和拿破仑战争而提升的税率(其标志是在滑铁卢战役一年后就取消了所得税),同时清偿之前积累的巨额债务。
另外,美国在内战后,也把战时建立的大部分制度化税务措施废除了,例如所得税于1872年被取消。
到一战尤其是二战之后,英美两国政府规模显著的棘轮式扩张标志着从战争国家(warfare state)向福利国家(welfare state)转型,前者的主要税收目标是筹集国防支出的资金并消化战时积累的债务,后者的大部分收入则是用于给穷人、病患、老人以及其他弱势群体提供福利。社会希望政府承担比战争、修路等多得多的各类支出,例如基本医疗、教育和社会救助等。在经合组织国家,社会支出如今平均占GDP的20%左右。
此类支出甚至也可能被类比为战争,例如劳合·乔治在1909年介绍“人民预算”(对富人征税,以支持新的社会福利项目)的时候就说:“这将是一场财政战争,是为战胜贫困落后的无情战争而筹集资金。”
同样,利用税收为弱势群体提供福利并非全新的想法。例如,古罗马有大约10%的公共支出用于购买免费分发给平民的谷物(有时是橄榄油)。
如今的人们经常忘记,在英国和德国,给穷人提供扶持从很早以来就是地方政府的核心任务之一。
强化这种福利发放功能的趋势以及地方政府扮演的领头角色,在19世纪末税负适度提升的过程中表现得非常明显。
约瑟夫·熊彼特观察到这个时期出现了“社会关怀领域的拓展”,并颇具前瞻性地预测这将继续推进:并非由战争所致,而且战争亦不能阻拦。
教育支出变成了公认的政府责任。俾斯麦领导的德国在19世纪80年代率先给疾病和事故实施强制保险,这在某种程度上是通过提倡容克式家长制来有意识地削弱社会主义的影响,最终在1889年推出了面向全体劳动者的养老保险与伤残保险。关键之处在于,这些制度在雇主和雇员的缴费之外加上了政府提供的保障。随后丹麦(1891年)、新西兰(1898年)和英国(1910年)推出了无缴费要求的养老金制度。
德国经济学家阿道夫·瓦格纳(Adolph Wagner)在1890年推测,随着各国的工业化,国民收入中用于公共支出的占比将提高,原因是城市化以及“社会进步的压力”,该现象如今被顺理成章地称作“瓦格纳定律”(Wagner's law)。这种说法听起来颇具合理性,但支持证据并不特别充分,例如在19世纪的英国就不太容易看到相关的迹象。
另外其他因素也在发挥作用,例如,规模较小的国家往往有更高的税负。无论如何,税负在两次世界大战中急剧提升并在战后维持了高水平,关键是要解释这一提升为何会被基本保留下来。
答案也许与大规模战争动员关系密切,它从供给和需求两方面发挥了影响。其一是极大地提升了政府汲取资源的能力,否则无法支撑战场上投入的庞大军队。其二是形成了强大的政治与社会要求,让那些被动员起来的参战者能够在日后获得福利保证。英国于1942年发表的《贝弗里奇报告》对此做了明确的陈述,其中设想的积极进取的战后国家景象对民众颇具吸引力,甚至使丘吉尔在战争刚一结束就被赶下了台。大规模动员以及战争和复苏的成本还使得税收结构具有了高度累进性,英国和德国(一战后引入了联邦所得税)在1920年的所得税最高税率为60%,美国更高达73%(相比1918年77%的峰值已有所下调)。
平均而言,相比没有实施大规模战争动员的国家,它们的最高税率高出了34个百分点。
世界大战(尤其是第二次)既创造了支撑福利国家的税收机器,也催生了确保福利国家成为现实的政治氛围。