一、“被迫下海”的NASA

2020年11月16日，美国太空探索技术公司（SpaceX）用猎鹰9号运载火箭，成功将搭乘有4名航天员的载人“龙”飞船（Crew-1任务）发射升空，驶向国际空间站。Crew-1任务的圆满完成，意味着美国总算结束了一段耻辱岁月：美国将航天员送往国际空间站，终于不用再求助俄罗斯人。

就在SpaceX执行Crew-1任务的8天前，NASA局长吉姆·布里登斯廷（Jim Bridenstine）宣布：一旦拜登入主白宫，他就辞职。吉姆·布里登斯廷并非特朗普的铁杆粉丝，这也不是NASA局长第一次宣布辞职，他想辞职的原因很简单，认为自己无法在拜登政府里为NASA争取到更大利益。这背后的一个事实是：表面上风光无限的NASA，实则处境尴尬。虽然没有任何一任美国总统表示要终止航天投入，但都在明里暗里不断裁减NASA的预算。除了“钱袋子”越收越紧之外，NASA还屡屡被民众质疑其存在的必要性，陷入一轮又一轮的“声望危机”。

政府投资骤减，航天机构只能自寻“钱途”。SpaceX的出现，成为NASA打开局面的一把钥匙。这家被坊间舆论议论为NASA“私生子”、“白手套”和“杀价鲇鱼”的私营科技公司，以一个颠覆者的姿态出现，但本质上却更像是一个衣钵继承者。

无论如何，SpaceX或许是NASA目前能够找到的最佳方案。更大范围的商业化是美国航天发展的大势所趋，SpaceX只是顺势抓住了这个机遇。

“面子高于一切”

在NASA前首席历史学家罗格·劳尼乌斯（Roger Launius）博士的眼里，权力和声望，从NASA诞生之初就为这个太空行政机构蒙上了浓重的阴影，经久不散：“权力和声望把NASA卷进了一系列问题里，使它要么被过度高估，要么被过度低估。”

NASA缘何陷入权力和声望的陷阱，要从冷战开始讲起。1957年10月4日，苏联发射了世界上第一颗人造地球卫星斯普特尼克1号（Sputnik 1），拉开了美苏太空竞赛的序幕。在美国人看来，苏联既然拥有了把卫星送入太空的能力，也意味着随时可能把卫星换成核弹头砸向北美大陆，美国国家安全危在旦夕。正当美国人还没缓过神来的时候，仅仅几周后，苏联又发射了第二颗人造地球卫星斯普特尼克2号（Sputnik 2），这颗卫星比上一颗重量增加了6倍。更气人的是，这次苏联人还把一只小狗带进了太空。

这场史称“斯普特尼克危机”的事件，让美国举国上下从精英阶层到广大民众，从政界到商界、学界，都陷入一片恐慌之中。一位军事分析家在自己的回忆录中写道：“苏联人送卫星上天，就像在国会山上扔了颗炸弹，吓坏了每一个人。”英国科幻作家兼科学家亚瑟·克拉克（Arthur Clarke）认为，苏联的这一技术突破将使“美国成为一个二流国家”。而在“斯普特尼克危机”之前，美国人一直认为自己在导弹和航天技术方面处于领先地位。

在时任总统艾森豪威尔的号令下，原纳粹科学家冯·布劳恩（Von Braun）率领的美国陆军弹道导弹局和喷气推进实验室（JPL）终于在1958年年初发射了两颗人造卫星上天。但美国人并未因此松一口气，冯·布劳恩本人也坦言：“我们小小的探险者1号和先锋1号只能在精神上与苏联人的卫星抗衡，而在火箭实力上，我们差得就更远了。”

冷战期间，精神上的抗衡与实力上的较量同样重要。美国政界精英担心，“斯普特尼克危机”对美国人心理上的打击，可能让美国社会在苏联人发起进攻前，就因为恐慌而产生社会骚乱。 尽管现在听上去这件事有些可笑，但在当时政府看来，保住国家颜面以稳定美国民众的情绪，是比科技研发、技术应用更为紧急的事。

在这样的背景下，美国国会认为有必要成立一个全新的政府机构，以领导所有非军事太空行动。1958年7月29日，在美国首部《国家太空政策》发布1个多月后，时任总统艾森豪威尔签署了《美国公共法案85-568》（ United States Public Law 85-568） ，成立了NASA 。

NASA诞生之初，曾经在军事航天和民用航天之间摇摆纠结。总统艾森豪威尔在这个问题上表现出了前瞻性，他决定将军事和民用航天活动分开进行，让NASA主要负责民用空间探索。对于美国人把军事航天活动和民用航天活动分开的决策，连苏联太空研究所主任萨格德耶夫也大加赞赏，他认为正是出于这个原因，苏联向地球静止轨道发射首颗通信卫星的时间比美国晚了10年：“苏联就缺少这样一个政府性机构，民用航天永远是军事航天计划的一个小弟弟，这影响了民用航天技术的发展。”

在现在看来，艾森豪威尔虽然作了一个明智的决策，但在当时的大环境下，NASA更多时候需要争气而不是争馒头——冷战产物NASA，其诞生和存在的首要价值，仍然是帮美国人抢夺在世界航天领域的领先地位。

前有苏联人要赶，后有自家人在追，被抢了财政预算的美国空军，也从NASA诞生开始就牢牢盯着它。NASA第二任局长詹姆斯·韦伯（James Webb）对NASA的使命毫不讳言，他认为NASA的首要任务就是保持美国人的荣誉：“我对太空没有兴趣，我们在太空烧钱的唯一理由就是击败苏联。”

NASA这个烧钱的超级机构组建后，美国举全国之力上马了三大项目：水星计划、双子星计划和阿波罗计划。其中在水星和双子星两个计划里，美国人都落后苏联人半拍。 而到了阿波罗计划时期，时任总统肯尼迪下令把太空竞赛提高到“国家威望的象征”，他许诺不仅要让美国立刻成为世界第一，还要成为持续、唯一的世界第一（first but, first and, first if, but first period）。

终于，在投入超过30万人、耗费史无前例的255亿美元之后，美国人率先登上了月球，NASA总算是完成了“世界第一”且至今“世界唯一”的使命，为美国人找回了最重要的面子。

冷战结束后，太空竞赛就此告一段落，NASA也随即陷入另一种尴尬。在冷战中，荣誉之争是NASA发展的主要动力，后来却成为NASA艰难转型的绊脚石。以美国总统科技顾问委员会（PCAST）委员为代表的美国政界人士认为，NASA陷入了“声望陷阱”，导致其在太空探索中的姿态、方法、立场、宣传用语，甚至技术，都被戴上了枷锁，航天技术的实用价值也被排在声望之后。

用中国的一句俗话来说就是：死要面子活受罪。这让“后冷战时代”的NASA不堪重负。

“我们为什么要花这么多钱搞航天？”

2011年，亚特兰蒂斯号返回肯尼迪航天中心后，美国人退役了所有的航天飞机。此后9年里，美国的宇航员只能搭乘俄罗斯的联盟号飞船进入国际空间站。造成这一讽刺现象的根源不在于技术，而是NASA存在的必要性饱受国内民众质疑。NASA的生存危机、预算危机都来源于此。

阿波罗计划之后的太平日子里，NASA的预算开始大幅度滑坡。1969年美国哈里斯（Harris）民意调查数据显示：56%的美国人认为阿波罗计划花费过高，64%的美国人认为NASA预算过多。大批美国人认为：既然登月成功，成为世界第一了，为什么还要继续把纳税人的钱砸向太空竞赛？用这些钱来解决医疗、教育、基础设施方面那些更迫切的问题不好吗？

在美国的民主投票机制下，每一任总统要想获选或连任，就必须迁就民意，对NASA的预算挥起大镰刀。但是历任总统也深知发展太空技术的意义并不止于眼前。第37任总统尼克松就曾经在不得不砍掉NASA预算后，又充满愧疚地说：“我深知NASA的战略意义远远超过它所拥有的预算。”

为了维持自己存在的必要性，NASA也努力作出各种尝试，好让政府和民众同意自己增加预算。

第一个尝试是通过舆论宣传大肆渲染地球危机。NASA声称，地球不是人类的最终家园，它终将或毁于资源枯竭，或毁于小行星的撞击，或毁于太阳的衰退。因此，人类必须成为“多行星物种”，必须探索太空。这个论断的主要推手之一是美国著名天文学家、科幻作家卡尔·萨根（Carl Sagan）。在科幻作家的煽动下，好莱坞的编剧导演们也默契配合，以地球灾难为主题的电影风靡一时。NASA也不失时机地借用美国殖民历史的辉煌，把“太空殖民”这个词搬了出来。虽然卡尔·萨根的论述看起来很科学，但是公众对此并不买账。太过遥远的危机，遥遥无期的回报，显然打动不了民众同意为其增加数以亿计的预算。

NASA在维持其存在合理性方面所作的第二个尝试，是努力将航天技术推向民用领域，以此安抚民众不满，争取更多的民意支持。

20世纪60年代，阿波罗计划总共获得了3000多项专利，美国的高技术产业发展从中受益匪浅。基于载人航天所衍生出的技术，有3万多种民用科技产品诞生——计算机、人工智能、遥感作业等技术的民用转化带动了整个工农业的繁荣。航天技术所衍生出的民用产品，小到圆珠笔、果珍饮料、魔术贴、特氟龙不粘锅 ，大到航天涡轮泵技术和精密控制技术造出的人工心脏、透析机……21世纪初NASA专家作过一项测算，美国在载人航天上的每1美元投入，都能收到9美元的回报。

第二个理由看上去比第一个合理得多，但依然难以说服美国民众。人们提出的最具代表性的疑问是：“我们为了得到一口不粘锅，就必须把人送上月球吗？”

从阿波罗计划开始，美国民众对NASA的质疑就持续不断。其间发生过三次较为著名的冲突：

第一次冲突爆发在尼克松竞选连任的总统大选期间。20世纪70年代，正值美国民众的反战情绪高涨，为冷战而生的NASA自然成为众矢之的。为了缓和民众情绪，尼克松先是雇用了一个太空专题小组来研究调查未来的计划。但NASA时任局长佩恩（Paine）和尼克松一点默契也没有：他继续火上浇油，固执地带人游说这个小组，让他们支持NASA的空间站、航天飞机和火星探索计划。

这既是NASA和民众冲突最激烈的一次，又是NASA和总统矛盾最激烈的一次。佩恩的计划被总统顾问团一票否决。削减预算前，尼克松还特意给佩恩打了声招呼：“你尽管告诉你的手下我有多不情愿，但不得不削减预算，我相信空间探索是一个长期事业。”最终，心有不甘的佩恩在1970年引咎辞职。尼克松出于“做人留一线”的考虑也作出了小小的让步，批准了NASA的航天飞机项目。实际上，据尼克松的总统顾问团成员约翰·埃利希曼（John Erlichman）后来透露，尼克松当时顶着的压力远远不止削减预算这么简单——白宫经济顾问委员会的一些专家甚至要求解散NASA，让航天英雄下岗。

第二次冲突发生在苏联解体后。冷战结果已经表明，苏联虽然在太空赢了好几回合，却彻底输了国运。苏联的轰然坍塌，也似乎让太空竞赛坐实了“劳民伤财”的罪状。1993年，俄罗斯时任总统叶利钦宣布终止暴风雪号航天飞机计划。消息传到美国，大批美国民众也同时掀起了对NASA的批判——冷战都结束了，干吗还死要面子活受罪？

第三次冲突爆发的导火索是2003年的哥伦比亚号航天飞机事故。这是NASA有史以来的最大丑闻：为了政治声望，有故障不报，最终眼睁睁看着7名宇航员命丧太空。这次事件让美国民众对NASA的不满情绪达到顶峰，并如泄洪一般涌出，社会各界纷纷呼吁剥夺NASA的载人航天权力。最终，时任总统小布什给NASA的航天飞机项目判了“死缓”。他于2004年宣布，NASA将在2010年年底退役航天飞机，并研制新的载人太空舱，同时开启星座计划，阶段性推进月球、火星等太空探索项目，以此维持NASA存在的必要性。

前任总统小布什勉强维系了NASA的最后尊严，继任总统奥巴马则踢了让NASA“下海”的最后一脚。奥巴马总统任期内的财政预算十分紧张：一边是2008年国际金融危机带来的经济疲软和阿富汗战争加剧的财政赤字，另一边是前任总统小布什星座计划挖的预算大坑。

正当奥巴马焦头烂额之时，NASA的老朋友、洛克希德·马丁公司首席执行官（CEO）诺姆·奥古斯丁（Norm Augustine）的一份报告点醒了国会。这份报告提到的一个重要观点，是让复杂、可重复使用的航天飞机恢复到更为简单小型的太空舱，并将太空运输交给市场化公司负责，再以商业的方式开展竞争。奥古斯丁在报告中写道：“这种方法并非没有风险，但它有可能降低该系统的运营成本，并将美国进入近地轨道的时间加快一年左右。我们建议为这项服务建立一个新的竞争机制，让大公司小公司都可以参与进来。”

2010年，奥巴马在演讲中正式认可了私营商业航天公司的努力，并宣布终止星座计划，未来将以私营企业为主力，启动低轨道载人航天与国际空间站计划。

这样的结果可谓皆大欢喜——政府不用再为预算头疼，NASA从“声望陷阱”中解脱，私营航天公司从“灰色地带”正式登堂入室，广大民众对商业公司自负盈亏、更接地气的经营模式表示欢迎。“斯普特尼克危机”发生62年后，美国政界、商界、民众终于在航天问题上再度达成一致。

顺水推舟的SpaceX

NASA的改革，给濒临破产的埃隆·马斯克送来了甘霖。除了发射订单外，NASA大量的技术、人才、政策开始源源不断地注入这家私营企业。

NASA也乐于配合私营企业的商业故事，以便帮助这些公司能更快地从资本市场上融到资金。从杰夫·贝佐斯的“重返月球”，到埃隆·马斯克的“殖民火星”，背后往往是企业和NASA之间的双簧。NASA的主流科学家长期在媒体上与马斯克一唱一和：“有一天火星会成为旅游胜地，并且有可能成为人类的新家园。”

NASA和商业航天企业的互动，都由其成立的商业船员与货物项目办公室（C3PO）进行运作。政府、NASA、SpaceX，三者关系时好时坏，民众和舆论则更关注预算和项目成败。NASA为端平政府、军方、商业、民众四碗水操碎了心。

“商业航天”这个词听起来让人兴奋，但容易让人忽略幕后的政府力量。虽然航天领域的商业化浪潮一浪高过一浪，但整个局面仍然牢牢掌握在美国政府手里。白宫和国会仍然是美国航天管理体制的最高决策层，主管决策、立法和预算审查。NASA作为美国民用航天计划的制定者和执行者，也是美国商业航天企业的大家长，虽然目前美国已经将近地轨道（LEO）部分的商业开发大量开放给私营企业，但是深空探索等战略性任务仍然大部分由NASA主导。NASA既要积极扶持这些航天新势力，又要配合美国军方部门、联邦通信委员会（FCC）等机构对其进行有效监管，以维持这个大家庭的秩序。

目前，NASA基本上是“半身入海”的姿态：一只脚踩在商业航天的海洋里，另一只脚踩在传统航天的岸上。这一局面得来不易，因为美国航天商业化的道路铺垫已久。

NASA从1958年诞生起，大到整枚火箭、全球测控网络、航天器分系统的研制，小到一块电池、一部潜望镜，都曾经外包给商业公司。1984年，美国政府发布了对后来影响深远的《商业航天发射法》（ Commercial Space Launch Act of 1984 ），开放火箭发射业务给商业公司。但直到2003年后，美国才把商业航天当作一个重要的体系来发展，而非局部的开放。2003年，美国政府颁布了《航天投资法》，该法案提出包括使用奖励等竞争性激励手段，鼓励商业航天企业开展创新活动。《航天投资法》的颁布，也让众多航天新势力看到了“上位”的希望，极大地刺激了美国商业航天领域的投资。

2005年，NASA成立了商业船员与货物项目办公室（C3PO）。C3PO由少部分NASA工作人员和大部分外部协作人员构成，这些外部协作人员来自各行各业，如律师、风险投资家、政府专家、企业高管等。作为NASA改革进程中的重要一步棋，C3PO成立的一大宗旨便是：扶持商业航天新势力、刺激航天经济发展。

C3PO成立早期，主要业务是负责往国际空间站送货送人，并围绕此计划开展了三大项目。其中，送货的是商业轨道运输服务项目（COTS）和商业补给服务项目（CRS），COTS负责开发运载工具，CRS负责实际运输；送人的是商业船员项目（CCP）。

C3PO开展的三大项目无疑取得了巨大成功，美国人往国际空间站送人送货从此不用再依靠俄罗斯的飞船。在这三个项目中，合作伙伴大部分是航天新势力，通过引入竞争和创新合作模式，不仅有效降低了成本，也极大提升了效率。此后，C3PO又趁热打铁，规划了商业月球有效载荷服务项目（CLPS），作为美国载人重返月球的阿尔忒弥斯计划前期项目，旨在发射多个由私人公司研制的月球探测器，开展月球探测活动。

在CCP、COTS、CRS三大项目中，SpaceX无疑是最大的赢家。马斯克赢得的不仅是美国航天计划的入场券和项目资金支持，还有NASA慷慨的资源分享——经验、知识、技术、供应链、渠道、专家团队等。当然，这些资源也不是无偿提供，NASA会视情况向SpaceX收取相应费用。

自从白宫颁布一系列政策法案之后，NASA就从一个美国民用航天的垄断性组织，逐渐转变发展重心到科学研究和深空探测领域。“离钱最近”的近地轨道业务连市场带技术一起转让给私营企业，自然也吸引了大量社会资本蜂拥进入。站在NASA肩膀上的SpaceX，顺水推舟分到了其中最大一块儿蛋糕，马斯克借此获得了数十亿美元的融资。

从传统承包模式到商业服务采购模式的转变，让美国航天活动的组织关系发生了本质性改变。在传统承包模式中，NASA采取大包大揽的支付方式，即使项目延期和超预算，NASA也不得不为此买单，这就在无形中使承包商养成了低效率、做无用功的习惯。但在新的管理模式下，NASA把原来的一次性竞标改为里程碑式竞标，这就相当于打破了承包商的“铁饭碗”，很大程度上增加了竞争成分。商业公司在预研阶段只能获得少量的启动预算（如10%），当完成某一阶段性任务后，可以拿到少量报酬（如10%），只有服务完全交付，才能拿到剩余的尾款。此外，在传统承包关系中，NASA是购买整个产品系统的所有权，这项开支无疑巨大。在新的承包关系中，知识产权和产品所有权仍然保留在企业，NASA只需要向企业支付购买服务的费用，例如一张船票或者一次货物运输。

如今，SpaceX已经取代美国联合发射联盟公司（ULA） 等传统航天巨头，成为NASA商业项目最重要的合作伙伴。除了NASA，美国国防部等军方机构也向SpaceX伸出了橄榄枝，希望借SpaceX的平台来发展军事用途的太空技术。2020年10月6日，美国太空发展局（SDA）与SpaceX签订了价值1.491亿美元的合同，用以发展“星链”的导弹跟踪功能。另据路透社2024年3月16日报道，美国国家侦察局（NRO）已与SpaceX公司签订金额高达18亿美元的合同，用以建造由数百颗低轨道卫星组成的间谍卫星网络。

NASA从一个国家垄断的行政+科研组织，转型成为美国商业航天的“包工头”，其本质是美国式的军民融合。通过开放体系撬动社会资本进入，解决技术发展的资金问题，以保证持续的竞争力，进而反哺国防军事。NASA正在推动美国商业航天体系演化成为新的军工复合体，堪称美国国防部高级研究计划局（DARPA）之后美国军民融合实践的又一典范。 pabCRuteoVua6IorKtANAL35GXV9jG2RnFiZzNXlEWYY8V32IpXwUdR3xIPG5A0P