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【内容摘要】 我国《行政诉讼法》第六十一条规定了一并审理民事争议制度，对于处理行民争议交叉案件具有很强的指导意义。但是，实践中，多数行政法官未能有效利用该制度妥善处理行民争议，导致未能充分实现该制度的立法初衷。本文以一起房屋征收补偿案件为切入点，通过对一并审理民事争议制度立法目的和法律规定、行民争议交叉案件类型、最高人民法院裁判观点、司法实践现实情况等综合考量，指出行民争议交叉案件应在适度考虑行政审判现实情况基础上，根据行民争议交叉案件类型，采取不同的处理方式。
【关键词】 行民交叉 基础争议 裁判方式
审判实践中，部分行政案件既涉及行政争议，又涉及民事争议，出现行民争议的交叉，且两种争议的解决具有一定的关联性，这类行政案件就属于行民争议交叉案件。由于行政争议和民事争议各自对应的诉讼请求具有异质性，依法不能合并审理，但是考虑到诉讼效益原则和判决的确定性原则，法院可以并案的方式，将这些诉讼请求纳入统一审理过程。
为妥善审理行民争议交叉案件，《行政诉讼法》第六十一条确立了一并审理民事争议制度，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第一百三十七条至第一百四十四条为贯彻执行该制度作出了具体规定。但是，在审判实务操作中，对于何种情况下应当适用一并审理民事争议处理方式，何种情况下可以由民事诉讼另行解决相关民事争议，存在不同的理解和认识，尤其在民事争议作为行政争议解决基础的行政案件中，经释明，当事人另行提起民事诉讼，先行解决民事争议而中止行政案件审理的情况比较常见，而一并审理民事争议制度的适用率始终处于低位，并未展现出该项制度设立的预期效果。
在此，笔者以一起房屋征收补偿争议引发的行政案件为切入点，对一并审理民事争议的相关问题进行探讨，以期有益于审判实践。
2018年9月，某区政府发布《××项目二期房屋征收决定及补偿方案公告》，涉案加油站在征收范围内。某区政府作出房屋征收决定之前，向甲公司发出征收通知，并对加油站内的房屋等不动产设施进行了入户登记调查。后某区政府就涉案加油站占用土地上的房屋、附着物、加油站及加油站附属设施，与乙公司签订了《加油站征收补偿协议》，其中约定某区政府补偿乙公司2000万元，乙公司保证加油站占用土地上的房屋、附着物、加油站及附属设施无产权、债务等争议，如有他人向某区政府索要关于上述地块有关的任何补偿，由乙公司负责解决，某区政府不再支付任何补偿费用。补偿协议签订后，乙公司委托爆破工程公司将涉案加油站的相关设施拆除。甲公司认为其是涉案加油站的所有权人，某区政府未对其进行补偿违法，向法院提起行政诉讼，要求确认某区政府未履行补偿职责违法，并责令某区政府依法补偿。甲公司提供了其保存的加油站施工图纸，甲公司向乙公司转账5万元用于加油站建设的收据，甲公司购买油罐、加油机和地下地上消防器材、设施的收据，甲公司与乙公司签订的《房屋租赁合同》《土地租赁合同》和《补充协议书》等证据以支持其主张。法院受理后，依法追加乙公司为本案第三人。乙公司主张，其具有涉案地块的国有土地使用权，是涉案加油站的唯一产权人，对地上所有建筑物（包括但不限于加油站）享有完全所有权，某区政府与其签订补偿协议完全正确，并提供了某区计划委员会同意建加油站的批复、乙公司的固定资产明细账、其向涉案加油站施工单位支付工程款的收据、《房屋租赁合同》《土地租赁合同》等证据以支持其主张。
对于本案的处理，有三种不同意见：
第一种意见认为，本案应驳回起诉。理由是，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。故甲公司提起本案诉讼，应提供证据证明其与被诉行政行为存在利害关系。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。因此，涉案加油站的所有权人与某区政府的补偿行为存在利害关系，具有原告资格。本案中，涉案加油站占用土地的使用权人是乙公司，对此，各方均无异议。但是对于涉案加油站所属的房屋、加油设备、地上附着物等财产的所有权，双方各执一词，且均提供了大量证据材料证实自己的主张，显然，涉案加油站的所有权存在产权争议且尚未解决，涉案加油站的归属尚存在不确定性，而涉案加油站所有权的确定将是征收主体依法进行征收补偿的基础依据。因此，甲公司应先通过民事诉讼途径解决涉案加油站的产权争议，待涉案加油站的所有权明确后，方能确定甲公司是否有权提起本案诉讼，故本案应驳回甲公司的起诉。
第二种意见认为，本案应告知当事人申请一并审理民事争议或另行提起民事诉讼。《行政诉讼法》第六十一条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”本案实际上同时涉及甲公司与乙公司就涉案加油站所有权之间的民事争议和甲公司与某区政府之间就征收补偿责任的行政争议，且民事争议是行政争议的基础，行政争议的解决有赖于民事争议的解决，故法院应当告知甲公司申请一并审理民事争议或另行提起民事诉讼，如果甲公司申请一并审理民事争议，法院应依法就涉案民事争议和行政争议一并审理并作出裁判；如果甲公司另案提起民事诉讼，本案应中止审理，待民事诉讼裁判生效后，再据此审理本案行政诉讼。
第三种意见认为，本案应当直接进行实体审理。根据《行政诉讼法》的规定，法院对行政行为的合法性进行全面审查，包括对行政行为所依据的事实根据进行审查。涉案民事争议作为行政行为的事实根据，法院在对涉案行政争议进行全面审查时，必然会对其中涉及的基础民事争议进行审查，唯此，方能查明行政行为认定的事实是否清楚。本案中，涉案加油站所有权归属这一基础事实，是法院在审查某区政府是否依法履行征收补偿职责时必须审查的内容，只有查明该事实，才能评判被诉行政行为的合法性。因此，本案没有必要一并提起民事争议或另行提起民事诉讼，法院直接在行政诉讼中就甲公司是否属于涉案加油站的所有权人进行审理，在查明事实的基础上依法裁判即可。
笔者认为，本案涉及两种法律关系，一是涉案加油站与其所有者的民事法律关系，二是某区政府向涉案加油站所有权人支付征收补偿费用的行政法律关系。在涉案加油站征收补偿费用支付发生争议的情况下，本案实际上同时包含行政争议和民事争议，属于行民争议交叉案件。行民争议交叉案件如何审理，需要综合考量相关立法目的和法律规定、行民争议交叉案件类型、最高人民法院裁判观点以及司法实践现实情况，方能实现该类案件的最优处理结果。
正如耶林所言：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”
所有的程序设计，最终要为化解纠纷服务。在设立一并审理民事争议制度之前，民事审判与行政审判对于诉讼程序选择等问题存在不同认识，导致一些行民争议交叉案件在审判实践中存在互相推诿的情形，不仅增加当事人诉累，也不利于纠纷的有效化解。为解决上述问题，最高人民法院在借鉴刑事附带民事诉讼制度、总结地方法院探索经验的基础上，创设了一并审理行政争议制度。该制度的设立初衷，在于保护行政相对人的实体权利，提高审判效率，有效解决法院内部纷争，防止裁判冲突，实质性化解行政、民事争议，促进行政审判健康发展。
因此，行政法官应当从是否有利于充分实现该制度立法目的角度出发，决定是否适用一并审理民事争议制度。
《行诉解释》第一百三十九条第一款规定了法院不予准许一并审理民事争议的情形，其中前三项规定是基于程序的要求，法院不宜一并审理的民事争议，而第四项是一条兜底性条款。为避免该兜底条款成为个别法院推诿、不受理当事人请求一并解决民事争议起诉的依据，对此不宜作扩大解释，应当将其限定在法院一并审理民事纠纷将会违反法律规定的情形。
因此，可以这样理解，《行诉解释》确立了“一并审理民事争议为原则、不予一并审理为例外”的诉讼规则，一般情况下，行政法官在决定是否适用该制度时，应当严格贯彻执行该诉讼规则。
《行政诉讼法》第六十一条第一款规定：“当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”但是该条并未就何谓“相关民事争议”作进一步的阐释和规定。《行诉解释》对该问题也未给予回应。笔者认为，在法律没有明确规定的情况下，对两种争议相关性或者关联性的理解，应当从宽把握，只要两种争议在法律事实方面存在一定的联系，或者两种争议的处理结果互为前提或存在因果关系，且一并审理两种争议与一并审理民事争议制度的立法目的不冲突，即可以认定两种争议存在关联性。根据两种争议关联性的紧密程度和处理结果的因果关系，行政争议和民事争议的关系类型可以分为以下三种：第一种是民事争议构成行政争议的基础，即民事争议是两类争议的核心要素，民事争议的解决是行政争议解决的前提和基础，民事争议相对于行政争议具有“预决”作用，行政争议是由民事争议衍生而来，比如房屋买卖双方对买卖合同效力存在争议，卖方对不动产登记部门对买方的登记行为存在异议，这种情况下，同时存在民事争议和行政争议，并且民事争议是行政争议的基础，只有在解决房屋买卖合同效力争议的基础上，才能解决不动产登记争议。第二种是行政争议是民事争议的基础，民事争议的解决有赖于行政争议的解决，比如乙向银行贷款，并以甲所有的房屋作为抵押物向不动产登记部门作了抵押登记。甲认为乙提供虚假证明材料导致不动产登记部门错误登记，请求法院撤销该抵押登记，同时，甲向乙提出民事侵权损害赔偿。此时，抵押登记行政争议的解决是民事侵权损害赔偿争议解决的前提和基础。第三种是行政争议与民事争议相互独立，只是由同一法律事实或者法律关系将二者联系起来，二者之间虽然存在一定程度的关联，但是两类争议的处理互不影响，均可以独立处理，比如乙在甲房屋旁边建造房屋，甲认为乙建造的房屋影响了其采光和通行，既可以提起民事侵权诉讼，也可以要求规划部门对乙建造的违章建筑进行查处，提起行政诉讼，两种诉讼均基于乙建造房屋这一法律事实，但是两种诉讼相互独立，两种争议的处理可以并行不悖，无须以其一争议的解决为前提。
在处理行民争议交叉案件的时候，鉴于行政争议与民事争议的类型不同，处理原则自然也会有所不同，本文将在后续对此展开详细论述。
在中国裁判文书网上，笔者以“民事争议一并审理”作为关键词，检索最高人民法院自2015年5月1日至2020年8月1日审理的行政案件，共检索出56篇相关裁判文书，通过分析，发现最高人民法院对于审理行民争议交叉案件存在以下观点：一是对于当事人申请一并审理民事争议的，法院具有一定的裁量权，可以决定是否一并审理民事争议，但是最高人民法院并未阐释裁量应当考虑的因素，以及对法官裁量权应如何规制；
二是民事争议的处理结果事关行政案件的原告是否具有诉权，关乎行政案件能不能受理，必须在行政案件立案前先行解决，故在当事人另行提起民事诉讼解决民事争议前，提起行政诉讼不符合法定起诉条件；
三是民事争议作为行政争议解决基础时，不宜在基础民事争议尚未解决的情况下径行提起行政诉讼，一般应先行通过民事等途径解决基础民事法律关系发生的纠纷，或者依据《行政诉讼法》第六十一条规定申请一并解决相关民事争议；
四是即使当事人未申请一并解决相关民事争议亦未另行提起民事诉讼，法院也可以在行政诉讼案件审理过程中，将与被诉行政行为相关联的民事争议一并进行审查，并对该民事争议作出裁断，以此为基础对被诉行政行为的合法性进行审查。
根据上述罗列可见，最高人民法院在处理行民争议交叉案件，尤其是民事争议作为行政争议的基础事实时，观点并不统一，导致司法裁判标准尺度不统一，一定程度上加剧了下级法院适用的混乱。
根据《行政诉讼法》第六十一条规定可知，当事人申请一并解决相关民事争议的，法院可以一并审理，即法律赋予了法院决定是否一并审理民事争议的裁量权。有观点认为，法院在决定是否一并审理民事争议时，需依赖于对参加者的需要或者权益与既有当事人的可能性负担之间的权衡。如果一并审理民事争议会造成已有的行政诉讼过度迟延，则法院不应决定一并审理民事争议。
笔者认为，上述观点值得肯定。除此之外，法院在决定是否一并审理民事争议时，还应从司法实践的现实考虑：一是行政案件合议庭尤其是主办法官的审判业务能力。《行诉解释》第一百四十条明确规定，除行政裁决案件涉及的民事争议外，一并审理民事争议案件的，应当对民事争议单独立案，由行政审判组织进行审理。之所以如此规定，是因为由同一审判组织审理，可以针对行政案件和民事案件作出更为协调一致的裁判，从而最大限度地维护裁判尺度的统一和稳定，同时可以避免不同审判组织对相同的案件事实进行重复调查，减少程序重叠，缩短办案时间，节约诉讼成本，提高司法效率。
但是，众所周知，现阶段，我国大部分法院行政法官年龄结构偏大、民事审判专业能力不足，尤其是对于一些法律关系十分复杂的民事案件，由其一并审理民事争议明显超出其业务能力范畴。如果合议庭或主办法官认为其不适合一并审理民事争议，却要求其审理超过自身能力范围的案件，案件审判质效难以保证，这既是对民事案件当事人的不负责，也可能无法实现一并审理民事争议制度的立法初衷。二是是否能够实现诉讼经济和诉讼效益。关联民事争议是否需要另行解决，还要看该关联民事争议所涉及的民事问题在行政诉讼中解决是否确实存在困难。如果关联民事争议在行政诉讼中确实不易解决且又为解决行政争议所必需时，则该关联民事争议就不适合在行政诉讼中一并解决，就需要中止行政诉讼，另循民事审判途径先行解决民事争议问题。如果关联民事争议在行政诉讼中很容易就能解决，从诉讼经济角度考虑，一般不必中止行政诉讼，而是可以选择在行政诉讼中一并审理。
通过上述分析可知，法院在审理行民争议交叉案件时，需要统筹考虑多种因素，在遵循制度设计立法目的和法律规定的基础上，坚持“一并审理民事争议为原则，不予一并审理为例外”的基本要求，适度考虑司法实践现实困难，按照行民争议交叉案件的不同类型，确立不同的处理规则：
1.当事人申请一并审理民事争议或另行提起民事诉讼的处理
虽然《行政诉讼法》第六十一条赋予法院决定一并审理民事争议的裁量权，但是，当相关民事争议是行政争议的基础时，如果不先行处理民事争议，则行政诉讼无从进行，或者即便强行进行，也难以查清案件事实，作出正确裁判，无法起到定分止争、案结事了的效果。故当基础民事争议属于必须一并解决或另案先行解决，当事人申请一并审理民事争议时，法院应当准许；当事人另行提起民事诉讼并已经立案的，法院应当中止行政案件审理。
《行诉解释》第一百三十八条第三款规定：“人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，人民法院应当中止行政诉讼的审理……”根据上述规定可知，当民事争议作为行政争议基础时，法院有义务向当事人释明可以申请一并审理民事争议。如果法院未经释明，直接以需要先行解决民事争议为由裁定驳回起诉，则由于未履行释明义务，剥夺或限制了当事人的重要诉讼权利，构成重大程序违法。
因此，当民事争议作为基础时，法院必须履行告知义务，否则属于程序严重违法，属于二审发还重审的法定理由。
当然，司法实践中，行政法官由于自身业务能力所限，为了保证民事案件的审判质效，告知当事人另行提起民事诉讼的，对该行为应予尊重。当事人提起民事诉讼并被有管辖权的法院依法受理后，行政案件应当中止。但是，如果民事案件管辖法院以民事争议应由行政诉讼审理为由拒绝受理或者受理后并未作出实体审理的，行政审判组织仍应告知当事人向其申请一并审理民事争议。
2.当事人既未提出一并审理，也不另行提起诉讼的处理
审判实践中，可能由于法院未履行告知义务，或者当事人出于某种原因，既不申请一并审理民事争议，也不另行提起民事诉讼，只是在行政诉讼中对被告据以作出被诉行政行为的基础民事事实和民事关系的效力问题提出异议，对此，法院应当如何处理，法律没有明确规定。如前文所述，最高人民法院裁判文书反映出最高人民法院持有两种观点，一种观点认为在基础民事争议未解决之前，当事人不具有提起行政诉讼的原告资格，其要求解决行政争议的时机尚未成熟，法院应驳回其起诉；另一种观点认为法院可以在行政案件审理过程中，将与被诉行政行为相关联的民事争议一并进行审查，并对该民事争议作出判断，以此为基础对被诉行政行为的合法性进行审查。除上述两种观点外，还有一种观点认为，在民事法律争议直接影响案件的原告资格是否适格、所提之诉是否具备基本的事实根据等《行政诉讼法》第四十九条规定的案件受理条件的情况下，法院可以依法裁定驳回起诉；如果民事法律争议不涉及案件的受理条件，而只影响实体处理，法院可以依据现有证据材料所反映的事实依法裁判。
上述三种观点的主要区别在于行政案件中对民事争议的审查强度或者审查深度认识不同，第一种观点认为不应当对民事争议进行审查，第二种观点认为应当对民事争议进行适度审查，第三种观点认为应当根据民事争议影响行政案件的不同阶段作不同处理，当民事争议影响行政案件立案条件时，对民事争议不作审查，当民事争议只影响行政案件实体处理时，作适度审查。笔者认为，如果认为行政法官在行政案件中可以直接审查民事争议，则似乎没有必要区分是立案阶段还是实体审理阶段，因为两个阶段均是对民事争议进行审查，审查的力度、适用的证据标准并无区别，故按照民事争议影响行政案件不同审理阶段适用不同处理方式的观点缺乏足够的说服力。最高人民法院行政法官郭修江曾对第二种观点进行了详细阐述，他认为，由于行政诉讼是对行政行为的合法性进行全面审查，在以民事争议为基础的行政案件中，相关民事争议内容，就是行政行为的主要事实根据，对于基础民事争议中与被诉行政行为合法性相关联的事实和法律问题，法院在审理行政争议的案件时，将其作为行政案件的主要事实予以审理认定，并不超越法院的审判职权，但是对于与被诉行政行为合法性无关联的其他事实和法律问题，比如合同履行问题，法院无审理和裁判的司法职权。
该观点与最高人民法院第一巡回法庭《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》的观点基本一致，说明最高人民法院相当部分的法官对该观点予以认同。笔者认为，上述第二种处理方式符合《行政诉讼法》第一条所确定的立法目的，有利于公正、及时审理行政案件，解决行政争议，既可以提高审判效率，又可以实质性化解争议，减少当事人诉累，保障公民的合法权益，与当前最高人民法院倡导的避免程序空转、实质化解行政争议的司法导向相契合，有效解决了行政案件因民事争议未解决无法裁判与法院不得拒绝裁判之间的冲突，笔者对该观点表示赞同。
但是，任何事物都有两面性，该种处理方式可能会对与被诉行政行为无关的其他民事纠纷的后续处理造成障碍，即在法院对基础民事争议中与被诉行政行为合法性相关联的事实和法律问题作出必要审查后，对于与被诉行政行为无关的其他部分的民事纠纷，比如合同履行纠纷，当事人如若再行请求民事诉讼救济，该部分民事案件的审理和裁判是否应受行政案件对相关基础民事争议部分裁判的羁束，实践中可能存在不同认识；如果认为后续民事案件审理受其拘束，则当后续民事案件审理认为行政案件对该部分的审理确有错误时，只能依法通过审判监督程序纠正，不同层级、地域法院间纠错程序如何展开，这些都是实践操作中亟待解决又相当复杂的问题。从这个意义上讲，笔者认为，对于这种情况，应当给采用该种处理方式加一个前提条件，即只有当行政法官认为民事争议的法律关系相对简单，法律事实相对容易查明，行政法官自认其业务能力能够处理时，才应当适用该种处理方式。如果行政法官认为民事争议疑难、复杂，不适宜直接在行政案件中予以认定的，则不应当适用该种处理方式。上述前提条件的把握相对自由，没有更加细化的操作标准，只能通过尊重行政法官的判断来实现，即不能认为行政法官未在行政案件中对民事争议进行审查属于违反法定程序。
不过，行政法官享有的上述判断权不适用于行政裁决类案件，在这类案件中，行政法官不能因为民事争议复杂而拒绝审查。原因是行政裁决案件中，当事人争议的核心本身就是相关民事权利的归属。原告不服行政裁决行为提起行政诉讼，其诉讼请求实质上包括其作为民事诉讼原告的民事请求，当事人的民事权益请求已经包含于并转化为一种行政诉讼请求，在此情形下，法院对行政裁决合法性进行审查，实质上就是对涉及的民事争议进行审查和判断，如果允许行政法官因民事争议复杂而拒绝审查，也就等于允许其对涉诉行政裁决拒绝审查，实际上等于放弃了行政审判职权，这显然违背了法院不得拒绝裁判的原则。
3.上下级法院认识不同时的处理
如前所述，由于对民事争议是否疑难、复杂，是否适宜在行政案件中直接审理需要行政法官自主判断，由于不同行政法官对案件复杂程度认识不同，行政法官自身民事审判业务能力不同，必然会导致上下级法院行政法官对同一个案件应该选择何种处理方式有不同认识，此时应当如何处理？笔者认为，应当尊重一审法官的判断。即如果一审行政法官认为该民事争议应当另行提起民事诉讼解决，进而驳回行政案件起诉，二审没有特殊理由时应予维持一审结果；如果一审行政法官认为可以在行政案件中处理相关民事争议，二审应只就一审认定事实是否清楚、法律适用是否正确进行审理，不能以民事争议不适宜在行政案件中处理为由撤销一审判决，驳回起诉。这样处理，主要是考虑到一审法官直接面对当事人，可以了解到更多纸面材料背后的情况，对民事争议是否适宜直接审理更有判断权，二审很多时候是书面审查，对案件背后的情况了解不够，作出的判断有可能存在偏差。另外，一审法官对自身民事审判业务能力更加了解，如果二审认为一审驳回起诉错误，仍需要指令一审法院继续审理，但由于一审法官民事审判业务能力欠缺，客观上将无法保证审判质效。反之，如果二审维持驳回起诉的裁定，当事人仍可以另行提起民事诉讼，并不会对其合法权益造成实质影响，且由民事诉讼审理可能更有利于其权利的保护和争议的及时解决。
这两类争议，由于行政争议或是民事争议的前提和基础，或与民事争议相互独立，行政诉讼的审理与民事争议的审理关联不紧密，行政争议的解决不需要以民事争议的解决作为前提和基础，在解决行政争议时也就不需要另行提起民事诉讼。仅就行政争议的解决而言，没有一并提起民事审理的必要，或者说，仅是出于诉讼经济和减少当事人诉累考虑，两种争议才有一并审理的需求。因此，相较于民事争议作为基础的行民争议交叉案件而言，这两种行民争议交叉案件是否适用一并审理民事争议制度，行政法官理应具有更大的裁量权，并无强制性规定要求行政法官必须一并审理民事争议，故行政法官决定一并审理或不一并审理民事争议均不违反法律规定，不属于程序违法。同时，这两类案件中，当事人也有较大的选择权，可以选择申请或者不申请一并解决民事争议，即当事人对于民事争议的解决途径具有选择权，且需要民事争议的双方对于一并审理民事争议达成合意。如果行政争议与民事争议所依据的事实或者法律关系并不具有一致性，或者重叠性较小不足以产生相互矛盾的裁判时，则需要以案件当事人一致同意相关民事争议在行政诉讼中一并解决作为受理前提。
因此，法院在这种情况下，也就没有告知当事人申请一并审理民事争议的义务，法院未告知的，不影响当事人的诉讼权利，不属于违反法定程序。
开篇案例中，甲公司起诉要求确认某区政府未履行安置补偿职责违法，并要求某区政府履行安置补偿职责。该诉讼请求能否成立，应当取决于涉案加油站的所有权归属，即涉案加油站的所有权归属直接影响甲公司是否能够提起本案行政诉讼，其诉讼请求能否得到支持，故本案属于民事争议是行政争议解决基础的行民争议交叉案件。因此，原则上一审法院应当向甲公司释明，要求其申请一并审理民事争议，或者一审法院认为该民事争议疑难、复杂，更适宜另行提起民事诉讼解决的，告知其另行提起民事诉讼，但是应当注意，因涉案加油站已经被拆除，甲公司只能要求确认其享有涉案房屋的征收补偿权或违法拆除赔偿请求权，不能直接要求确认所有权。如果由于某种原因，甲公司未申请一并审理民事争议，也未另行提起诉讼，则一审法院应当在行政案件审理过程中，将被诉行政行为所依据的基础民事争议作为证据进行审查，并以此为基础对被诉行政行为的合法性进行审查，即应当根据双方提供的证据材料，按照民事诉讼优势证据规则，确定涉案加油站的所有权人是甲公司还是乙公司，并在此基础上判断某区政府不履行补偿职责行为的合法性。如果一审法院认为民事争议过于疑难、复杂，不适宜在行政案件中直接审理，可以驳回起诉，二审对该结果应予维持。
本文从司法实践的角度对如何适用一并审理民事争议审理方式进行了探讨，以期增强该制度的可操作性，为广大行政法官适用该制度提供统一的规范指引。在当事人未申请一并审理民事争议或另行提起民事诉讼的情况下，允许行政法官有限度地决定是否直接审理民事争议，是基于当前行政法官整体业务能力不足所作的无奈妥协，仅为应对当前司法实践困难的权宜之计。可以预见的是，在越来越强调实质化解行政争议的大背景下，一并审理民事争议或者在行政案件中直接审理民事争议是大势所趋，期待广大行政法官不断增强自身业务能力尤其是民事审判业务能力，以适应新时代对行政法官的要求，充分发挥审判职能作用，实现行民争议的及时、实质化解，不断满足人民群众的司法需求，为我国经济社会的发展提供良好司法服务和有力司法保障。
（作者单位：河北省高级人民法院）