下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
【内容摘要】 公房承租制度是计划经济时代的产物，具有典型的中国特色。1998年房改后，大多数公房已按政策出售给原承租人，但因种种原因仍有相当部分的公房承租人未能参加房改。2011年通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》将房屋征收补偿对象明确限定为房屋产权人，未对公房承租人在征收补偿中的请求权予以明确规范，故而围绕公房产权人和公房承租人就征收补偿款的分配产生的社会矛盾问题相继浮现。随着人民群众法治意识和维权意识的不断增强，公房承租人因征收提起的行政补偿诉讼亦不断涌向法院，各地法院在实践处理上亦不尽一致，亟须在理论上对公房承租人提起的上述诉讼予以研究，指导司法实践，实现类案类判，不断推动审判体系和审判能力现代化。
本文主要分为三个部分。第一部分从公房承租人行政补偿诉讼的理论和实务考证入手，通过检索中国裁判文书的案件数据，由此推断此类诉讼的发展趋势，从而引导出研究公房承租人行政补偿的重要意义，继而通过梳理法院生效裁判及行政法学界的主流学说，重点对主流理论观点进行了考证；第二部分从符合行政诉讼实质解决行政争议的立法宗旨、为公房租赁的性质所决定、与公平原则相符、与民法典的“居住权”制度的立法精神相呼应、有利于实现三个效果的有机统一五个不同的角度多元论证了法院判决向公房承租人支付征收补偿款的理论基础；第三部分在广泛收集北京、上海、天津、广州等全国十余个省、市公有住房征收政策的基础上，提出法院针对公房承租人提起行政补偿诉讼的裁判顺次选择：最佳选择为按照房改政策出售后征收；稍次选择为产权调换后继续租赁；再次为结合房改政策、精神就公房承租人应得的房屋价值部分、装修装饰补助、搬迁费、临时安置费、奖励性费用作出具体裁判。
【关键词】 公房承租人 产权人 居住权 行政征收 补偿
“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜。”古往今来，住房始终是人们最重要、最基本的生产和生活资料，倾注了人们许多的憧憬和梦想。公房制度曾经为解决和改善当时人民的居住环境做出了不可磨灭的贡献。21世纪后，随着经济社会的发展变化，公房承租制度渐渐显现出与现代产权制度的诸多不相适应之处，因公房承租制度引发的一些社会问题亦逐渐浮现出来，尤其是公房征收后引发的公房承租人、产权人和政府对征收补偿款的分配争议更是时有发生。但无论是目前全国性的统一法律法规，抑或《国有土地上房屋征收与补偿条例》和最高人民法院的司法解释，均未对公房承租人是否有权提起行政补偿诉讼以及若可以提起行政补偿诉讼，对公房承租人的诉讼请求是否应予支持及如何支持等问题作出明确规定，全国各地对此规定及做法亦不相一致。因此，有必要对上述问题从理论上予以厘清，切实推动行政争议实质化解，为保障公房产权人、公房承租人的合法权益及顺利稳妥推进征收工作提供借鉴参考，以期在国有土地上房屋征收领域为推进国家治理体系和治理能力现代化做出相应的贡献。
笔者通过中国裁判文书网将案件类型选定为“行政案件”，以“公房承租”“补偿”为关键词进行检索，共搜索到行政案件503件。从裁判文书的类型来看，以判决方式结案的有313件，约占62%；以裁定方式结案的有190件，约占38%。
图1 公房承租人行政补偿诉讼裁判类型
从裁判年份来看，2015年裁判25件；2016年裁判43件，同比增加18件，上升72%；2017年裁判96件，同比增加53件，上升123.25%；2018年裁判147件，同比增加51件，上升53.12%；2019年裁判121件，同比减少26件，下降17.69%。
图2 公房承租人行政补偿诉讼逐年裁判情况
从以上数据可以看出，公房承租人行政补偿诉讼呈现出两个趋势：一是对于公房承租人行政补偿诉讼，法院采用实体判决方式远多于程序裁定方式，说明法院在司法审查实务中更倾向于从实体上审理该类型案件；二是公房承租人行政补偿诉讼在行政诉讼中虽然整体占比不高，但仍有一席之地，除2019年略有回落外均呈上升趋势，从2015年最低的25件逐年攀升至2018年的147件。
此外，因公房承租人在1998年房改时没有享受到房改政策的红利，承租公房居住多是为解决其生活的基本需要，属于居住权的问题，故研究公房承租人行政补偿诉讼具有很强的现实指导意义。
通过梳理上述法院的生效裁判及行政法学界的主流学说发现，对于公房承租人因居住的公有房屋被政府征收而提起诉讼要求行政补偿的案件，法院应如何审查裁判，目前理论界与司法实务界仍众说纷纭，尚未达成一致意见。争议的焦点主要在于：公房承租人是否有权提起行政补偿诉讼；若公房承租人提起的行政补偿诉讼属于行政诉讼受案范围，能否支持公房承租人的补偿请求及如何支持。总结起来，主要有以下几种观点：
1.驳回起诉说
该观点主要基于两点理由：一是认为根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条
之规定，征收补偿的对象有且仅有房屋所有权人，也就是说，只有房屋产权人才与国有土地上房屋的征收和补偿行为有利害关系；公房承租人仅系公有房屋的租户，并不会因其长期租赁而改变公房的权属属性，其作为非所有权人，并不在法律规定的征收补偿对象之列，与国有土地上房屋的征收和补偿行为没有利害关系，自然就无权提起诉讼请求政府支付征收补偿款。故而，公房承租人与被诉行政征收无法律上的利害关系，对其提起的行政补偿诉讼，因其不具有原告主体资格而应裁定驳回。
二是基于《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条
之规定，认为审查公房承租人提起的行政补偿诉讼之关键，就在于如何确定公房所有权人与公房承租人对公有房屋的价值分配。而公房租赁作为计划经济时代特定历史条件下的产物，应系历史遗留问题。对公房承租人提起的行政补偿诉讼，因涉及较强的政策性和专业性，存在着较大的政策权衡和理解空间，应由相关行政机关自行解决，不宜由法院直接行使司法审查权，不应纳入法院行政诉讼的主管范围。对于公房承租人为此提起的行政补偿诉讼，应在告知其向有关主管部门申请解决的基础上，裁定驳回其起诉。
2.驳回诉讼请求说
该观点从保护诉权的角度出发，认为应当对公房承租人提起的行政补偿诉讼进行实体审理，而不宜一律挡在诉讼门外，但判断公房承租人提起的行政补偿诉讼能否得到支持，则应严格按照法律规定审查其理由是否成立。现行法律法规并没有规定公房承租人可以基于对公房的租赁从而享有公房的征收补偿款，换言之，即公房承租人提起行政补偿之诉缺乏法律依据，其请求政府履行给付征收补偿款义务不应得到支持。根据《行政诉讼法》第六十九条
并参照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条
之规定，判决驳回公房承租人要求政府支付征收补偿款的诉讼请求。可以看出，该观点的内在理论逻辑实质上与驳回起诉说的第一种理由是一脉相承的，认同公房承租人提起的行政补偿诉讼属于法院受案范围，只是基于当前行政诉讼程序性裁定驳回起诉较多作出的权宜选择。
3.判决履行法定职责说
该观点认为征收公有房屋，将使得承租人长期享有的缴纳低房租的居住权利彻底灭失，
对公房承租人的权益产生了实质影响，政府在此情况下向公房承租人支付征收补偿款应属确定无疑。但公房征收的补偿对象实际上有两个，即公房的产权人和公房承租人，对于二者之间应如何分配现行法律法规均未作出明确规定。在此情况下，考虑到案件处理的政治效果和社会效果，由法院直接就二者的受偿比例作出裁判的时机和条件并不成熟，可以先行判决责令政府作出征收补偿决定，促使身兼征收主体和公房产权人双重身份的政府与公房承租人充分协商，从而给争议各方协调化解纠纷留出灵活处理的时间和空间。公房承租人若对政府作出的征收补偿决定不服，可以再次向法院提起诉讼，届时法院基于政府作出的补偿决定重新进行司法审查，由此作出的裁判便更有针对性。该观点主张，采用这种方式处理，可以充分发挥司法权的监督性和行政权的专业性，更有利于和谐妥善地化解行政争议。
4.判决给付说
该观点认为，法院审理行政补偿案件应以实质解决行政争议为目标，既要有严格、准确适用法律的底线思维，又要有切切实实解民忧、纾民困的职业担当和民生情怀。行政补偿诉讼从实质上说是一种给付之诉，法院对此应当判决确定明确的、具体的补偿金额，而不宜笼统地判决政府履行征收补偿职责。
现行法律法规虽然没有规定公房产权人和公房承租人之间的分配比例，但司法审查应当本着定分止争的目标，能动地、积极地进行实践。法院应当综合考虑房屋的评估价值、同单位已房改职工支付的价款、租赁的时间、产权单位的意见及公房承租户的人数，充分运用生活经验，遵循职业良知，合理酌定公房承租人的征收补偿份额及具体金额。
笔者赞同上述第四种观点，并深以为然。驳回起诉说最为简单、便于法院操作，但过多地将诉讼推出门外，使得老百姓投诉无门，不仅无助于纠纷的实质性化解，还使不少这类纠纷游离于法院之外，与法院解决矛盾纠纷的最后一道防线之职责不符，更有损于司法的权威和公信力；驳回诉讼请求说看似有利于保障当事人的诉权，但从实体上驳回公房承租人的诉讼请求，将会使得公房承租人对公房长期的居住、使用权利彻底得不到法律的保障，亦容易激发社会矛盾、引起极端事件；判决履行法定职责说亦即笼统判决补偿说虽然最为周全、法院的裁判风险最小，但公房承租人若对政府作出的行政补偿决定不服还需再次诉讼，无形中增加了当事人的诉累，亦浪费了宝贵的司法和行政资源，极易造成程序空转，可能还会因此丧失及时化解纠纷的机遇。对于第四种观点的科学性与合理性，笔者将在第二部分予以充分、详细阐释，在此不再赘述。
公房承租制度是一个有浓厚计划经济色彩和高度中国特色的公法产物，时间跨度长、政策性和专业性强，套用和拘泥于市场经济条件下普通民事主体之间的房屋租赁合同的相关规定，是难以探寻到正确处理路径与方法的。判断公房承租人提起的行政补偿诉讼是否适宜由法院进行实体审查，首先要用历史的眼光看问题，准确弄懂公房承租制度的设立背景、历史沿革与发展脉络，而不能囿于后来的法律规定简单、机械地就案办案；其次还要着眼解决实际问题和立足地方实际情况
，紧扣行政诉讼制度功能和价值的思路，实实在在地解决行政争议；最后还应充分发挥行政诉讼保护当事人合法权益、监督行政机关依法行政的职能作用，全面考察与之类似的法律制度后予以综合衡量，真正做到定分止争、化解社会矛盾。
诉者，告也；讼者，争也。行政诉讼首先是一种解决行政争议的诉讼活动，也就是发生矛盾的双方，请求与争执双方没有利害关系的司法机关，按照公正程序解决争议。
审理公房承租人提起的行政诉讼，首先要解决的问题就是该诉讼能否进入诉讼之门。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，公房承租人一般都是在与产权人、征收主体多次协商无果的情况下，方选择将补偿争议提交司法机关裁判；能够通过协商等方式解决的一般都不会进入诉讼程序。在此情形下，若不向公房承租人打开诉讼之门，简单、粗暴地告知其找有关机关解决，最终的结果就是行政程序没解决、司法程序不救济，使得公房承租人最后的救济权利彻底丧失，使其合法权益难以得到切实、有力的保障。从法理上说，在当事人已经选择将争议事项提交法院居中裁判的情形下，法院不能无正当理由拒绝裁判，同时基于司法最终原则，法院亦不能再将该纠纷转入行政程序。由法院直接受理公房承租人提起的行政补偿纠纷，有利于及时、公正、公平地解决实际问题，化解官民矛盾、和谐社会关系。
在马克思设想的共产主义制度下，个人向社会提供的只有劳动，以获取个人消费品，住房作为重要的生存资料，不再是私有的财产，其所有权应公有化，其原有的商品属性不再存在而仅有社会福利属性。
基于该设想以及参照苏联模式，我国在计划经济时期实行的是“低工资、低租金、实物配给制”的分配模式，发放给职工的工资实际只是职工劳动价值的一部分，另一部分劳动价值则由国家统一调配建设成房屋后分配给职工承租。以此角度，职工分配得到的公房承租权实质上是职工工资的一部分，因此该承租权实际上具有类似于所有权的性质。
具体表现为：一是职工虽然缴纳租金，但该租金是非常低的，一般仅用于房屋的维护等，其实质类似于现代产权制度下的物业费；二是公房承租人享有长期占用、使用公房的权利，租赁的期限是无限制的，这也与一般民事租赁不得超过20年有明显区别；三是某些地方还规定公房承租人享有转租、转让、继承的部分处分权利，并为司法裁判所确认，如《上海市房屋租赁条例》第三十一条明确规定，公房承租人有权转租房屋，且不必征得产权人的同意，仅需在签订转租合同前书面告知产权人即可；
又如重庆市南岸区人民法院（2014）南法民初字第03056号民事判决就明确公房承租权可以作为遗产继承。征收公租房，将使公房承租人享有的低房租的承租权丧失，使得公房承租人享有的“准所有权”消失，对公房承租人造成了现实的、直接的损失，其基于“准被征收人”的法律地位，依法应当获得征收补偿。
2020年1月1日起正式施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》也持该观点，该司法解释第五条第二项明确承认“认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋”的公房承租人具有原告主体资格。
由最高人民法院行政审判庭编著的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》中更进一步明确对于征收中的补偿行为，公房承租人享有的补偿利益与不动产权利人并无本质上区别，其具有“准所有权人”的地位，得为该类案件的适格原告。
总之，公房租赁是计划经济时代的产物，司法实践中要用历史的眼光审查评判，应该尊重历史，面对现实，勇于担当，运用司法智慧作出明确的裁判，指引当事人理性解决因公房租赁关系发生的纠纷，尤其是政府征收公租房发生的矛盾纠纷。
同等情况同等对待是现代法治的应有之义。我国自1998年发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房快速建设的通知》（国发〔1998〕23号）开始，正式停止住房实物分配，逐步实现住房分配的货币化。
原有的公房承租人可以通过缴纳较少价款的形式购买公房的所有权，从而成为公房的所有权人。但部分职工由于以下原因，未能参加房改：一是如贵州省人民政府住房制度改革领导小组办公室《关于我省房改中出售公有住房（含集资建房）有关问题的通知》（〔1997〕黔房改办字第064号）明确规定“总楼层在三层（含三层）以下的住宅楼且不成套的（不具备卫生间、厨房）不能参与房改”，对于居住在该类型公房的职工，只能维持现状继续租赁；二是部分职工在房改时，由于经济条件较差等原因，无力缴纳购买公房的价款，只能继续租赁。公房被征收后，已缴纳较少价款获得公房所有权的职工能够获得原公房的全部补偿价款；而若认为继续租赁公房的职工无权享有公房征收补偿款，无疑对该部分职工而言是极为不公平的。对于上述第一种情形未能参加房改的职工，不能实现房改的原因主要在于房屋套型不符，并不在于职工，当时未能参加房改实际上已是对该部分职工的不公平，若仍坚持公房征收时该部分职工不能分配征收补偿款，则无异于对该部分职工的二次不公平。对于第二种情形未能参加房改的职工，其本身经济条件就较差，属于需要社会关怀的弱势群体，若不能分配公房征收补偿款，将使其生活条件更加艰难。应当说，在特定历史条件下，每一名职工应平等地享有获得房改的机会。当时已参加房改的职工缴纳的价款并不等于公房的全部价值，而只是极少部分价值，绝大部分价值实际上已由国家无偿转移给职工；对于因种种原因未能参加房改的职工，在所租公房被征收时，基于公平原则理应获得房屋价值的部分补偿。
2020年5月28日，十三届人大第三次会议通过了具有我国法治建设里程碑意义的首部民法典，并以专章的形式实现了居住权首次入法。
民法典设立居住权的目的就在于充分发挥住房的居住功能，实现党的十九大提出的“住有所居”的目标，不断增强人民群众的幸福感、获得感。公房承租人长期享有的居住、使用公有房屋的权利，其实质上与民法典的居住权有异曲同工之妙，都是为了保障“人之所以为人”的基本居住人权。征收公有房屋，将会使得公房承租人对公房的居住权消失，若不赋予其请求征收补偿权，则无法保障其最基本的居住权利。“住有所居”才能“心有所安”，绝不能因为一次征收就让公房承租人的居住权彻底灭失，只有承认公房承租人的征收补偿请求权，或给予回迁安置，或给予货币补偿，方能与民法典居住权的立法精神相呼应，彰显保障被征收范围内公房承租人合法权益的法治追求。
实现司法审理的政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，是党的十八大以来人民法院追求良法善治的有益探索，是党和人民直观感知人民法院执法办案效果的重要标准，是人民法院必须始终秉持的公平正义观。公房承租人作为计划经济实物分房的承受者，曾经为新中国的经济社会发展做出重要贡献，充分保障其合法权益，人民法院不能也不应该缺位，这亦是人民法院以人民为中心的必然要求。法院通过审理支持公房承租人的征收补偿请求权，其一，有利于公房承租人支持、配合政府征收，及时、尽快地完成搬迁工作，为重大项目、重大工程赢得时间和空间，实现司法审判的政治效果；其二，如前文所述，公房承租权实质上是职工工资实物分配的具体表现形式，公房承租人应获得的征收补偿款实际上就是对公房承租权灭失的合法补偿。认可公房承租人有权获得征收补偿款，就是正确、精准地理解和适用法律，有利于实现司法审判的法律效果；其三，公房承租人获得征收补偿款后，有利于减少其对征收工作的抵触心理，缓解因征收引发的官民矛盾，和谐职工与单位、职工与政府的关系，防止极端事件的发生，从而有力地保障社会稳定，实现司法审判的社会效果。
诚如上文所述，由于征收公房的补偿对象涉及产权人和承租人两个主体，法院裁判公房承租人提起征收补偿诉讼时更应秉承慎重、稳妥的原则，既要尊重历史，又要着眼现实：一方面要保障征收工作的顺利推进，确保关系国计民生的重大项目尽早落地，主动保障地方经济社会发展大局和中心工作；另一方面要保障好公房承租人的居住权益，确保公房承租人的现有居住条件不降低，切实发挥行政诉讼对公房承租人的权利保障作用；再一方面还要维护好国家和单位的产权利益，稳步实现国有资产保值增值，防止国有资产的无形流失。
关于公房承租人提起的行政补偿诉讼，法院应如何具体裁判，目前尚缺统一的全国性法律规范，《国有土地上房屋征收与补偿条例》及最高人民法院司法解释亦未作出明确规定。笔者通过法信网搜索全国各地地方性法规、规章、其他规范性文件，各地已有的对公房承租人征收补偿的规定主要有如下模式：一是按房改政策购房和产权调换混合模式，如吉林省、浙江省；二是按房改政策购房、货币补偿和产权调换混合模式，如北京市；三是产权调换和货币补偿混合模式，如上海市、天津市、吉林省长春市；四是只能货币补偿模式，如广东省广州市、江苏省南京市；五是只能产权调换模式，如山东省、云南省；六是房改与征收同步模式，如贵州省贵阳市。
表1 全国各地涉公房承租人征收补偿规定情况
续表
梳理上述模式中的货币补偿规定可以看出，支付给公房承租人的房屋价值部分除广州市外，大多在60%至95%。对此问题未有地方性规定的地区，法院在裁判时可以参考其他地区的相关规定，故而下文主要探讨未有规定地区法院应当如何具体裁判。
根据法律规定，法院在审理行政补偿案件过程中可以组织调解。故而，对于公房承租人提起的行政补偿诉讼，法院可以从实质解决争议的角度出发，充分向各方当事人释明法律规定和法律原理，在不违反法律规定和政策的情况下，引导政府、公房承租人和公房产权人选择征收与房改同步模式，由产权人按照房改政策出售给公房承租人后，再按征收补偿方案进行安置。若三方均同意该方式，经庭外和解达成一致，待公房承租人撤回起诉后，法院可依法予以准许，从而真正实现案结事了人和。
说该方式为最佳选择，主要基于以下理由：一是彻底解决公房承租这一历史遗留问题。1998年全国房改以来，绝大多数公房都已按照房改政策进行了房改，因种种原因未能房改的，已随着时间的迁移与现代产权制度有诸多不适应之处。通过房改与征收同步，可彻底解决这一问题可能带来的诸多矛盾，真正建立起“产权清晰、政企分开、责权明确、管理科学”的现代产权制度。二是该方式既可保障公房承租人、产权人合法权益，又能保障征收工作顺利进行，彻底化解因征收引发的各种社会矛盾，达到“三赢”的效果。
若不能按照上述方式处理，在公房承租人的诉讼请求仅为请求政府履行征收补偿职责的前提下，法院可询问公房承租人、产权人是否选择产权调换，若双方都选择在改建地段或就近地段回迁的方式进行产权调换，法院可依法判决政府向公房承租人履行产权调换以继续租赁的义务。采用这种处理方式，一是符合《民法典》第二百四十三条第三款
的立法精神，保障被征收范围内公房承租人住房条件不降低，保障其居住权利；二是符合征收补偿的损失填补原则，公房承租人对公房的长期占有、使用的权利因征收灭失，产权调换公房后继续租赁，又重新给予其对房屋的占有、使用的权利，公房承租人因征收灭失的权利足以得到弥补；三是容易为公房产权人所接受，产权调换后的房屋产权仍属于原产权人，公房产权人的权益较征收前亦没有受到损害，有利于国有资产的保值增值。因此，从尊重历史、维持现状并保持政策的一贯性来看，这种处理方式无疑是较好的选择。《贵州省住房和城乡建设厅等七部门关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的实施意见》（根据住建部等五部门建保〔2009〕295号文制定，经贵州省人民政府同意）第三条第四项明确指出，“……对公有产权房屋，原则上按照房改政策予以回迁安置……”也是持这种意见。
若上述两种方式都不能实现，公房承租人坚持请求法院判决政府支付货币补偿，法院应当坚持公平合理补偿的原则，结合房改政策的精神就公房承租人应得的房屋价值部分、装修装饰补助、搬迁费、临时安置费、奖励性费用作出具体裁判。
1.房屋价值
房屋价值部分在公房承租人和产权人之间如何分配，是审理公房承租人提起的行政补偿诉讼中的难点，也是实践中最大的分歧。笔者认为，要正确认识二者间如何分配，可将1998年房改时已房改的职工缴纳的款项与当时房屋的价值之比作为产权人分配比例的参考。因为房改时职工缴纳给产权人的价款，从某种程度上可以认为是当时的房改政策认定产权人在房屋价值中应得的份额。基于已房改和未房改职工之间的公平性考量，在征收未房改公房时，产权人应得的份额亦应与房改时一致。经调研当时房改时职工缴纳价款情况，笔者认为对于房屋价值部分，将10%支付给产权人，90%支付给公房承租人较为适宜。这再考虑，主要基于以下理由：一是与经济适用房上市时需缴纳的土地出让金相当。经济适用房作为面向低收入者的保障性、经济型、适用性住房，其所有权人享有的也是受限制的所有权，其在上市交易时需补交8%的土地出让金。公租房与经济适用房皆为社会保障性质住房，故经济适用房所有权人上市时需缴纳的土地出让金对认定公房承租人享有的征收补偿款份额具有一定的参考性；二是与全国部分省、市已规定的公房征收补偿份额分配情况相吻合。如上文所述，对于公房征收补偿款的分配比例，《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》对公房承租人的分配比例高达95%，居中的《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》规定给公房承租人的分配比例亦为“评估价格×80%+价格补贴”，最低的《郑州市人民政府关于国有土地上房屋征收和国有土地使用权收回有关问题的意见》也达到60%。因此，认定应将90%的征收补偿款支付给公房承租人也与当前全国大多数省、市的规定相一致。
2.装修装饰补助
公房承租人为了长期生活居住的需要，必然会对承租的公房进行装修装饰，征收行为导致公房承租人不可分割的装修装饰全部损毁，公房承租人对此的投入难以收回；对于可以分割的装修装饰，如房屋门、铝合金护栏等，即使能够拆除，也会使其价值降低，且拆卸过程中难免会有损耗，故基于“谁损失、补偿谁”的原则，对于该部分补助，应当判决政府向公房承租人全额支付。
3.搬迁费、临时安置费
该部分补偿费用与房屋本身的实体价值无关，是因为征收公房对承租人产生的生产和生活影响而给予的补偿费用。
对于搬迁费，由于公房内实际居住的为承租人，产权人并不实际居住，根据特别牺牲理论和公平补偿原则
，公房承租人因公房征收导致其必须将包含生活用品在内的室内物品全部搬离，在搬迁的过程中亦会造成部分损坏，对于该部分损失，也应当判决政府直接向公房承租人支付。同理，因征收导致的临时安置受损失的也是公房承租人，与产权人无关，故亦应判决向公房承租人支付。
4.奖励性费用
在征收过程，政府为了促进广大被征收对象积极配合征收工作，尽早签约、尽早搬迁后交付房屋给政府，专门设定了协议签约奖励、按期搬迁奖励等奖励性费用。因搬迁工作只涉及公房承租人，故而按期搬迁奖励应归公房承租人所有。但因公房征收的签约对象包括产权人和公房承租人两个主体，故而对于协议签约奖励可以参照房屋价值的分割比例在二者之间予以分配。
近年来，随着城市化进程的快速发展，城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造征收项目如雨后春笋般接踵而至。在我们感叹城市越来越好、越来越现代化的同时，征收项目背后的公房承租人这一特殊群体的合法权益保障亦值得我们去关注。征收公有住房，将会使得公房承租人不得不从赖以生存的、长期以低房租租住的公房中搬出，必然会使其长期享有的公房租赁权彻底消失，其具有值得法律保护的利益，因此提起行政补偿诉讼，应当向其打开诉讼之门，将此类案件纳入司法审查的轨道中来。
对公房承租人提起的行政补偿诉讼，虽然现行全国性统一法律并没有明确规定，但法院绝不能以此为由拒绝裁判。法院审查此类案件，既要有坚守法治的底线思维，又要有敢于担当的民生情怀。当然，判决向公房承租人支付征收补偿款绝不能是无源之水、无本之木，其背后必须有相应的法律规范、法律原则和法律理念作为支撑。具体来说，判决公房承租人享有部分征收补偿款，首先就与行政诉讼实质解决行政争议的立法宗旨相符、为公房租赁的性质所决定，亦与公平原则相符、与民法典的“居住权”制度的立法精神相呼应，还有利于实现三个效果的有机统一。在对此类案件的具体裁判方式上，宜采用按房改政策出售后征收、产权调换后继续租赁、货币补偿的先后顺次进行裁判。唯有此，方能在保障公房承租人、产权人的合法权益上“两不误”，亦能顺利稳妥地推动征收工作、不断提高征收效率。
在此，特别需要说明两点：一是在征收公有房屋的过程中，因强制拆除公房导致的公房承租人提起的行政赔偿诉讼在司法实务中亦很常见。根据《国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。由于强制拆除公房引发的公房承租人提起的行政赔偿诉讼大多系因征收而起，公房承租人在正常征收补偿程序中应当得到的利益损失，即为赔偿诉讼中的直接损失。换言之，公房承租人提起的行政赔偿诉讼中的直接损失与行政补偿诉讼中的合法损失弥补范围大致相当，仅是引起损害的原因不同而已。因此，研究解决公房承租人提起的行政补偿诉讼，法院应如何具体裁判，亦能为法院审理公房承租人提起的行政赔偿诉讼提供相应的参考与指引，从而为法院应如何审查公房承租人提起的行政赔偿诉讼打开智慧之窗。二是为从源头上减少行政纠纷的发生，作为征收主体的市、县级人民政府，在开展国有土地上房屋征收过程中，不仅应与公房产权人协商房屋征收事宜，更应与公房承租人认真负责地协商沟通，保障公房承租人的知情权、参与权，依法依规解决因征收公有房屋发生的纠纷，以实质化解行政争议，促进社会和谐稳定。
（作者单位：贵州省高级人民法院）