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广州市司法局
内容摘要： “法治，是最好的营商环境。”以法治保障营商环境改革，激发社会主义市场经济活力和创造力，是广州实现高质量发展和“四个出新出彩”的有力支撑和强劲动力。广州以法治政府建设为核心，坚持高质量立法，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明的良好环境。2021年1月1日起实施的《广州市优化营商环境条例》，是粤港澳大湾区较早的营商环境地方性法规，为营商环境改革提供了强有力的法治保障。
关键词： 法治政府 立法 营商环境 公共法律服务
优化营商环境，是以习近平同志为核心的党中央根据新形势新发展新要求审时度势作出的重大决策部署，是增强市场主体活力、释放全社会创新创业创造动能的重要举措，是健全政府管理体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是进一步扩大对外开放、发展更高层次开放型经济的重要保障。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视优化营商环境工作，作出一系列重要决策部署，出台一系列改革举措，推动我国营商环境明显改善，取得了举世瞩目的成绩。在2019年10月世界银行发布的《全球营商环境报告2020》中，我国营商环境排名跃居全球第31位，连续两年被世界银行评选为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一。
2020年10月，国家发改委发布了首部营商环境评价领域的国家报告——《中国营商环境报告2020》，其中，广州表现亮眼，入选全部18项指标领域标杆城市，获得国家高度认可。这些成绩的取得，得益于广州坚持从市场主体视角出发，以法治助力实施营商环境改革，激发社会主义市场经济的活力和创造力，为实现高质量发展提供了有力支撑和强劲动力。
广州素有“千年商都”之美誉，也是国际商贸中心城市、“一带一路”重要枢纽城市。近年来，广州市委市政府高度重视营商环境改革，将其作为全面深化改革的突破口和着力点，推动营商环境不断优化提升。在法治的引领和护航下，广州市全面对照世界银行和国家营商环境评价指标体系，把优化营商环境作为重点工程，从市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障五个方面入手，先后实施营商环境1.0、2.0、3.0改革，从“简政放权”到“重点领域营商环境攻坚”，再到“实施跨部门革命性流程再造”，实现了营商环境改革“三级跳”，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。
优化营商环境是一场深刻的体制改革和制度创新，也是一项基础性、系统性工程。营商环境首先是制度环境，制度的质量支撑一个国家的经济发展。通过出台一系列政策法规和制度，建立公平竞争的市场规则，统一规范市场秩序，降低企业制度性交易成本。重新组建的广州市司法局发挥法治的引领和保障作用，统筹全面依法治市工作，以高质量立法推动营商环境改革。对标世界一流营商规则，从顶层设计对法治化营商环境作出长远谋划，助力稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境驶入发展快车道。牵头成立优化营商环境法治联合体及世界银行营商环境评估等12个指标研究组，为提升广州制度环境软实力、打造法治化营商环境新高地提供智力支持。大力探索制度创新，激发市场活力和社会创造力，完善与市人大备案审查衔接联动机制，推动科技创新、公共卫生、生物安全、区域合作、城市更新等重要领域立法。立改废释并举，对涉及世行评估指标的法规、规章、规范性文件和相关文件进行了系统梳理。
立足良法善治，聚焦城市治理痛点难点，出台《广州市物业管理条例》《广州市互联网租赁自行车管理办法》；为加强社会信用建设，出台《广州市公共信用信息管理规定》《广州市政府信息共享管理规定》。出台《广州市科技创新条例》，推动出台《广州市数字经济促进条例》，加速信息通信技术融合应用，着力建设科技创新强市；推动出台《广州市临空经济区条例》，保障和促进临空经济区的建设和发展；推动出台《广州市青年创新创业促进条例》，为促进和保障广州青年创新创业提供良好的环境；探索制定《广州市智慧政务服务条例》，提高行政效能，促进政务服务便利化，形成稳定、公正、透明、可预期的服务环境，最大限度方便企业、群众办事创业。着手修订《广州市专利管理条例》，加大对专利权人合法权益的保护力度，激励自主创新。2020年，共推进地方性法规项目15件、政府规章项目14项。
为解决市场主体反映强烈的痛点、难点、堵点问题，广州市司法局推动制定了《广州市优化营商环境条例》，首次成立了高规格立法专班，首次采取了立法专班起草和专家团队起草的“双主体”立法模式，出台“无事不扰”、创新“容错”、人才发展、区域协同等一系列新举措，提出了全国首创的“广州方案”，并入选了“2020广东营商环境改革创新十大优胜案例”，打造了地方立法的广州品牌，标志着作为率先加大营商环境改革力度的4个特大城市之一，广州开展优化营商环境地方立法迈出坚实的一步。
政府如何处理与市场的边界问题，在管理和规制市场秩序方面更好地发挥政府作用是改善营商环境的核心问题。优化营商环境是企业纾困良方，“栽下梧桐树，引得凤凰来”。近年来，广州市司法局着力打造法治城市标杆，以法治规范政府和市场的边界，推动包容审慎监管深化“放管服”改革，打造了稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境。积极开展市场轻微违法经营行为免处罚免强制清单编制工作，其中免强制清单梳理工作为全国首创。目前，已累计通过清单形式发布了245项市场轻微违法经营行为免处罚免强制事项，涵盖了9个重点行业，涉及主要执法领域，基本实现了监管纠错容错机制的“立体式”全覆盖。加大行政执法监管力度，创新行政执法方式。深入推行行政执法“三项制度”改革，出台全国首部《广州市行政执法数据公开办法》，率先在全国建立“行政执法数据年报公示制度”。南沙自贸片区设立综合行政执法局，建立了“一支队伍管执法、一张清单明责任、一个平台办案件、一套机制管保障”的基层执法新模式。以数字技术推动跨部门革命性流程再造，真正做到改革措施与企业感受同频共振。聚焦减证便民，精简和清理行政审批及公共服务事项，切实为企业减负。开展五轮全市统一的行政审批制度改革，共清理了行政审批事项2700余项，市一级累计下放审批权及事权400余项。制定了《广州市司法局关于行政执法领域贯彻实施民法典工作指引》，指导全市行政执法部门正确有效实施民法典，开展市政府“放管服”改革措施的法治协调工作，合法性审查市政府“放管服”改革中调整行政权力事项7850余项，审查广州市公共服务事项763项，证明事项清理351项居全国前列。
近年来，广州市委市政府不断优化公共法律服务供给，并将打造全国公共法律服务最便捷的城市列入重点工作，法律供给和服务能力持续明显提升，多项工作走在全省乃至全国前列。数据显示，截至2020年6月，广州共有各类法律服务机构4000多个，公共法律服务实体平台2942个，法律服务人员3万余人。建成全国第一个律师大厦——广州律师大厦，举办“首届中国广州法律服务交易会”。用贴心暖心服务，为民企发展注入“加速剂”。广州律师开展企业“法治体检”，服务中小微企业57421家，免费“法治体检”企业55131家，出具法律意见近900件，提供法律咨询1700余次、解答法律问题3000余个，调解企业合同履行、商铺租赁、劳动关系等方面涉疫纠纷2341宗。充分运用数字技术和信息平台，通过智能化手段提升便利化水平，打造“一网通办、全市通办”的“穗好办”政务服务品牌，建设“一网统管、全城统管”的“穗智管”城市运行管理中枢，接近全部事项“最多跑一次”，超过90%的事项“零跑动”，建立全国首家5G市级公共法律服务中心、全国首家5G智慧法院，全国首试5G远程庭审跨域解纷，广州市级中级人民法院司法透明度指数实现“五连冠”。在破产审理方面，广州创新探索国有“僵尸企业”司法出清，上线智慧破产审理系统和资金管理系统，被最高法院指定为破产案件审理方式改革试点法院。2020年，广州政务服务指标在国家营商环境评价中排名全国第一，“12345”政府服务热线连续两年获中国最佳政府服务热线称号。
习近平总书记站在促进国家治理体系和治理能力现代化的高度，要求“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”
。为打造“枫桥经验”广州升级版，广州市司法局以诉源治理为切入点，深入推进矛盾纠纷多元化解，建立专职人民调解员队伍和以案定补制度，完善复议调解、人民调解、行政调解、行业性专业性调解与司法调解衔接联动工作机制，在全省率先成立行政复议调解中心。设立广东省自贸区南沙片区贸促商事（人民）调解中心、跨境电子商务行业人民调解委员会和广东知识产权纠纷人民调解委员会，指导金融、证券等行业协会设立金融纠纷调解中心，构建调解与诉讼有机衔接的商事纠纷解决机制，为中小投资者的商事纠纷提供快捷、高效、经济、灵活的服务。建立公平竞争审查机制，积极出台有利于企业公平竞争的政策措施，从基本政策、金融政策、政府采购政策、公平竞争审查等方面支持民营经济做大做强做优，让企业感受到一视同仁。立足打造粤港澳大湾区法律服务高地、国际民商事争议解决之都，广州加快整合法律服务资源，广州市司法局推动市人大常委会出台关于加强法律服务工作促进粤港澳大湾区建设的决定，打造天河、白云、南沙“三大法律服务集聚区”，建立粤港澳大湾区商事纠纷解决中心、广州国际商贸商事调解中心、亚太地区国际仲裁中心“三大中心”。广州市法院率在先全国实施港澳籍人民陪审员参加案件审理机制，广州互联网法院引入港澳籍调解员，上线大湾区首个在线纠纷多元化解平台，实现粤港澳三地在线诉调对接纠纷。广州仲裁委同步运行内地、香港、澳门三套庭审模式，成为业界公认的国际商事仲裁“广州模式”，被司法部推荐参与亚太经合组织企业间跨境商事争议在线解决机制项目。
广州以改革开放的先发优势、毗邻港澳的地理优势，涉外法律服务一直走在全国前列。近年来，“一带一路”倡议、粤港澳大湾区发展战略、深圳建设中国特色社会主义先行示范区的提出，更为广州提供了难得的机遇。广州市司法局大力发展涉外法律服务业，连续两年举办“中国广州法律服务交易会”，加快涉外高端法律服务人才培养，成立全国首家涉外律师学院，全市形成以“一个阵地”（涉外律师学院）、“两个平台”（广州法律服务交易会、广州国际商贸商事调解中心）、“六大支柱”（市律师协会海归律师联谊中心以及涉外、“一带一路”、粤港澳大湾区及自贸区、海事海商、公平贸易五个专业委员会）为核心的涉外法律服务格局。目前，广州市现有外国律师机构驻穗代表处23家，涉外律师事务所167家，涉外律师近700人，其中23人入选全国律协涉外律师领军人才库，61名律师入选全国千名涉外律师人才库，入选人数全国居京沪之后第三位。8家律师事务所在海外设立17家分支机构，覆盖东亚、东南亚、北美、大洋洲等全球多个地区。
广州律师成功代理全国首件涉“一带一路”建设案件，君信律师事务所连续16年服务港珠澳大桥建设。广州市1家律师所、1名律师及其承办案例分别荣获全国“十佳律师事务所”“十佳律师”“优秀法律服务案例”三大奖项。市律师协会与香港律师会、澳门律师公会签署合作框架协议，加快推进港澳律师在广州执业试点，深化粤港澳合伙联营律师事务所试点。广州市共有粤港澳合伙联营律师事务所4家，香港律师事务所驻穗代表处16家，在穗代表处、联营所执业的港澳律师32人，港澳居民律师57人。
从世界银行发布的《全球营商环境报告2020》可以看出，我国营商环境排名呈整体上升趋势，但与国际先进水平相比，与进一步激发市场活力、培育增长新动能的需要相比，还有很大的优化和提升空间。广州法治化营商环境建设的主要问题是：广州只有设区的市地方立法权限，制定法规的内容要与上位法保持一致，立法范围限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三大领域，基本不涉及区域和城市合作、对外经贸和投资、优化营商环境等领域，且须提请省人大常委会审查批准后方可生效，难以满足广州治理特大城市、参与国际竞争的需要。
第一，法规体系及相关配套制度有待健全。《广州市优化营商环境条例》已经落地实施，与条例相配套的法规规章亟待完善，特别是数字经济发展、信用信息应用、产业供应链发展、知识产权保护等广州独创的制度设计，需要制定具体的政策规定，才能更好地保障条例有效落实。
第二，市场主体的感知度有待提升。广州市虽出台了一系列优化法治化营商环境的政策举措，形成了地方改革成果，如办理建筑许可、登记财产等，但未能上升为法规政策，还未实现立法保障的稳定性和传播度，市场主体的感知度和获得感有待进一步提升。
第三，公共法律服务的多元供给有待加强。公共法律服务资源不平衡不充分的问题仍存在，在资源统筹力度、开拓创新领域、供给服务水平、品牌集聚效应以及群众的感知度等方面仍需进一步提升。涉外法律服务人才、高端法律服务人才储备不够、公证员偏少、专职调解员队伍配置不足。
第四，法治化营商环境理论研究有待深化。对市场主体反映强烈的痛点、难点和堵点问题开展研究不足，制度性理论成果较缺乏，需进一步发掘和运用法治联合体等智库作用，深入开展实质性的专项课题研究，形成反映广州改革特色的研究成果，并上升为政策举措，为广州持续优化营商环境提供充足的制度供给。
近年来，中国营商环境国际排名不断攀升，体现了中国对标国际先进、持续优化营商环境的不懈努力，也彰显了中国不断深化改革、扩大开放的坚定决心。习近平总书记指出“法治是最好的营商环境”，为广州持续做好优化营商环境工作指明了方向、提供了根本遵循。广州必须从法治的高度和法治思维的角度，把优化营商环境作为“十四五”开局起步的重要突破口，努力打造法治化营商环境的“广州样本”。对标世界银行评价和创建国家营商环境改革创新试点城市，广州要进一步扩大对外开放，努力在对接国际通行营商规则上迈出更大步伐，聚焦行政审批制度改革、商事制度改革，加强事中事后监管、优化政务服务，运用现代科技手段提升政务服务信息化、智能化、智慧化水平，以优化营商环境牵引改革重点突破、整体推进，全面增强营商环境改革综合效能，加快建设适宜开放创新的国际一流营商环境，打造全球企业投资和国际人才汇聚首选地和最佳发展地。
目前广州已初步形成了以《优化营商环境条例》为核心、不同部门法的相关规定为补充、地方优化营商环境的专门性立法为枝干的制度体系，特别是《广州市优化营商环境条例》的颁布实施为进一步提升广州营商环境提供了坚实的制度基础。当下，广州需积极争取国家和省的综合授权改革，就涉及优化营商环境改革事项进行专项立法或者以清单式批量申请授权等方式扩大广州立法权限，加强重点领域、新兴领域立法，及时跟进研究涉及营商环境、法治政府、历史文化遗产保护、保障改善民生、创新社会治理、生态环境保护等方面的法规。实施好《广州市优化营商环境条例》，协调各相关单位加快制定或修改完善公共法律服务、地方金融监管、中小企业促进、知识产权保护、人力资源市场等方面的地方性法规和政府规章，搭建广州市营商环境规范性文件绿色通道，充分听取市场主体、行业协会商会的意见建议，动态优化营商环境政策举措，进一步提升广州市营商环境政策文件法治化水平。健全党委对立法工作中重大问题决策的程序，完善立法项目征集和论证制度。充分发挥人大在立法各环节的主导作用，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，拓宽社会各方有序参与立法的途径和方式。对标国际先进规则，借鉴京沪等城市先进做法，依托广州市律政营商环境研究院及其下设12个营商环境指标研究小组，以企业评价为第一评价、以市场主体的感受为第一感受来开展相关配套制度的立改废，探索具有可竞争性、可比较性、可量化性以及可改革性的法治化营商环境评价机制，出台广州市法治化营商环境评价指数体系，助力广州列入世界银行评价中国营商环境“样本城市”。
充分发挥优化营商环境法治联合体作用，破解制度“瓶颈”和障碍，为民营经济发展提供有力的法治保障。深化行政执法体制改革，推动行政执法重心下移，逐步推广综合执法，加强行政执法协调，清除多层、多重执法，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。严格规范公正文明执法，完善行政执法程序和行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制，综合运用法治督察、法制审核等方式，营造诚信环境，优化市场生态，深入推进社会信用体系建设，加强诚信政府建设，给市场主体以稳定的预期。提高政府服务市场主体的能力水平，依托互联网和大数据技术，打破数据壁垒，推进行政审批、政务服务标准化，完善市场轻微违法经营行为免处罚免强制清单，进一步规范行政自由裁量权的行使。实施统一的市场准入负面清单制度，清理破除隐性准入壁垒，深化“多证合一”改革，推动准入、准营同步提速，全面推进企业、个体工商户简易注销登记改革，降低市场主体退出成本。建立完善的知识产权政策体系和保护机制，严厉打击知识产权侵权行为，实行知识产权侵权惩罚性赔偿制度，持续深化中新广州知识城知识产权运用和保护综合改革试验，形成可复制可推广的改革举措。
加快公共法律服务体系建设，编制公共法律服务体系建设发展规划、律师行业发展规划，推动出台《广州市公共法律服务促进办法》。畅通民营企业法律维权绿色通道，设立广州市民营企业法治体检中心，为市场主体可持续发展防范化解各类法律风险。深化公证体制改革，优化全市公证机构整体布局。加强司法鉴定品牌建设，做大做强一批鉴定经验丰富、设备成熟先进、技术力量雄厚的司法鉴定机构。深化商事制度改革，加快全国信易贷平台广州站的落地见效，探索形成以信用为纽带的新型金融服务机制，促进金融机构更好地服务本地企业，更好地支撑实体经济发展。认真总结南沙自贸区商事登记确认制成功经验并争取在广州市全面推广，尊重市场主体民事权利，对申请人提交的文件实行形式审查。全面拓展商事登记全程电子化，探索“区块链+商事服务”“信用分类+容缺登记”改革试点。充分依托互联网和高新技术、电子商务和物流、电子竞技和网络游戏等专业委员会，密切广州律师与新产业、新业态、新商业模式的对接协作，主动在城市更新、数字经济、三新经济等方面发挥法治保障作用。充分利用执法司法大数据，为民营企业发展提供运营风险提示。
为全面贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》，加强穗港澳商事登记深度对接，持续推进“穗港通”“穗澳通”模式，密切城际登记协作。建立粤港澳大湾区知识产权合作新机制，探索在互通互认上先行一步，以互通促互认，实现三地知识产权优势互补、协同发展，助力粤港澳大湾区打造成为世界级知识产权高地。在司法部、省司法厅支持下，广州大力推进开展港澳律师执业试点，专业人员担任特殊的普通合伙律师事务所的合伙人试点，探索密切律师机构国际合作交流方式与机制，鼓励广州律师所到境外设立更多分支机构，深化粤港澳合伙联营律师所试点工作，推动“一带一路”律师联盟广州中心实体化运作，打造国际化法律服务区域合作平台，进一步加快广州律师行业、法律服务业国际化进程。持续发挥广州律师行业首创的“三中心一学院”（广州国际商贸商事调解中心、广州国际商贸法律服务中心、“一带一路”律师联盟广州中心、广东涉外律师学院）的作用，并依托涉外专业委和涉外专业律师，着力打造全球法律服务一站式解决方案和平台，推进高端法律服务业发展。加强高端及涉外律师人才培养、引进工作，联合办好广东涉外律师学院，打造法律人才高地。
凸显法律服务集聚效应和供给能级，发挥广州国际商贸商事调解中心在办理中外市场主体在贸易、投资、并购、金融、证券、保险、知识产权、信息技术、房地产、建筑工程、城市更新以及其他商事、海事等领域发生的争议案件的作用，同时推动解决人民法院、仲裁委员会或其他争议解决机构委派或委托的商事争议案件，构建调解与诉讼有机衔接的商事纠纷解决机制。支持广州仲裁委优化升级国际商事仲裁“广州模式”，积极推广粤港澳“互联网+仲裁”服务，加强三地在“互联网+调解”等方面的深度合作。建立调解与仲裁并行、与诉讼有机衔接的商事纠纷解决机制。充分发挥广东省自贸区南沙片区贸促商事（人民）调解中心、跨境电子商务行业人民调解委员会、广东知识产权纠纷人民调解委员会和广州国际商事商贸调解中心等商事调解组织作用，为市场主体提供高效、便捷的纠纷解决途径。健全知识产权保护部门协同机制，强化执法、司法部门间的协同联动，积极构建司法、行政、海关、仲裁、人民调解有机衔接、相融互补的多元化知识产权纠纷解决机制。