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国家之所以会出现安定或混乱的情况，有三个关键因素，仅仅依靠杀戮刑罚是不足以治理好国家的。国家之所以会面临安全或危险的状况，有四个重要方面，仅仅凭借城郭的坚固和地势的险要，是不足以保障国家安全的。国家之所以会有富裕或贫穷的差异，有五个主要原因，仅仅靠减轻田租、少征赋税，是不足以使国家真正富裕的。治理国家有三项根本原则，安定国家有四种坚固的保障，使国家富裕有五件必须做的事情。这五件事，就如同五条重要的常道。
君主需要慎重考察的有三个方面：一是德行与所处的地位不相称，二是功劳与所得到的俸禄不相称，三是才能与所担任的官职不相称。这三项根本原则，是国家安定或混乱的根源。所以，在国家中那些道德和正义还没有在朝廷上显扬的人，就不可以授予他尊贵的职位；那些对国家没有建立功绩的人，就不可以给予他优厚的俸禄；那些处理事情不能取信于民众的人，就不可以让他担任重要的官职。因此，道德高尚却地位低下，这叫做过错；道德浅薄却地位尊贵，这叫做失误。宁可对君子有所亏欠，也不能对小人有失误。对君子有亏欠，他们产生的怨恨比较浅；对小人有失误，他们带来的祸患就会很深。所以，如果国家中存在道德和正义没有在朝廷上显扬却处于尊贵地位的人，那么贤良的臣子就不会积极进取；对国家没有建立功绩却享受优厚俸禄的人存在，那么勤劳的臣子就不会受到鼓励；处理事情不能取信于民众却担任重要官职的人存在，那么有才能的臣子就不会被任用。这三项根本原则如果能慎重考察，那么臣下就不敢妄求非分；这三项根本原则如果不慎重考察，那么奸邪的臣子就会向上勾结，而君主身边的宠臣就会专权作威作福。这样一来，君主的明智就会被堵塞，而国家的治理在下面就会被阻碍，正确的治国之道被抛弃，而邪门歪道就会日益滋长。这三项根本原则如果能慎重考察，那么君主身边的宠臣就不能在国内作威作福，道路上就不会有随意行走的禽兽，关系疏远的人不会有被冤屈的案件，孤儿寡妇也不会有被埋没的冤情。所以说：刑罚减少，讼事也少，朝廷上就无需聚集众多的人来处理事务了。以上，是“三本”。
君主需要谨慎对待的有四个方面：一是有很高的道德却没有达到仁爱的境界，不可以把国家的权力交给他；二是发现了贤能的人却不能让位，不可以授予他尊贵的职位；三是惩罚时避开亲近和权贵之人，不可以让他主持军事；四是不重视农业生产，不致力于开发土地资源，却轻易地征收赋税，不可以让他治理城邑。这四项要务，是国家安危的根本所在。所以说，卿相得不到民众的拥护，是国家的危险；大臣之间不团结和睦，是国家的危险；军队的统帅不能让人畏惧，是国家的危险；民众不眷恋自己的产业，是国家的危险。所以，道德高尚达到仁爱的境界，那么掌握国家权力就能得到民众的拥护；发现贤能的人能让位，那么大臣之间就能团结和睦；惩罚不避开亲近和权贵之人，那么声威就能传到邻国和敌人那里；重视农业生产，致力于开发土地资源，慎重地征收赋税，那么民众就会眷恋自己的产业。以上，是“四固”。
君主需要致力于的有五件事：一是山林湖泽不能及时防火，草木不能繁殖生长，国家就会贫穷；二是渠道在狭窄之处不通畅，拦水的堤坝不能使水安全储存，国家就会贫穷；三是田野里不种植桑麻，五谷没有种植在适宜的土地上，国家就会贫穷；四是家中不饲养六畜，各种瓜果、蔬菜、百果不齐全，国家就会贫穷；五是工匠竞相追求雕刻镂花的技巧，女子过度追求华丽的花纹刺绣，国家就会贫穷。所以说，山林湖泽能及时防火，草木繁殖生长，国家就会富裕；渠道在狭窄之处通畅，拦水的堤坝能使水安全储存，国家就会富裕；田野里种植着桑麻，五谷种植在适宜的土地上，国家就会富裕；家中饲养着六畜，各种瓜果、蔬菜、百果齐全，国家就会富裕；工匠不进行雕刻镂花的制作，女子不追求华丽的花纹刺绣，国家就会富裕。以上，是“五事”。
把国家划分为五个乡，每个乡设乡师；把一个乡划分为五个州，每个州设州长；把一个州划分为十个里，每个里设里尉；把一个里划分为十个游，每个游设游宗。十家编为一什，五家编为一伍，什和伍都有各自的长。修筑围墙和堵塞隐蔽之处，统一道路，控制出入口，仔细检查里巷的大门，谨慎管理门闩，门闩的钥匙由里尉保管。设置里巷的管理者按时开关里门。里巷的管理者观察进出的人，并向里尉汇报。凡是进出不按时，穿着不合乎规定，家眷、奴仆、徒众行为不合乎常理的，里巷的管理者发现后，要随时汇报。如果这些人是家长的子弟、奴仆、佣工、宾客，那么里尉就会责问游宗，游宗责问什伍之长，什伍之长责问家长，责问警告后不要再犯。一两次过错可以宽恕，三次就不赦免了。凡是孝顺父母、敬爱兄长、忠诚守信、贤良优秀、才能出众的人，如果是家长的子弟、奴仆、佣工、宾客，那么什伍之长就会向游宗汇报，游宗向里尉汇报，里尉向州长汇报，州长统计后上报给乡师，乡师记录下来报给士师。凡是有过失和结党营私的情况，如果发生在家人身上，要牵连到家长；如果发生在家长身上，要牵连到什伍之长；如果发生在什伍之长身上，要牵连到游宗；如果发生在游宗身上，要牵连到里尉；如果发生在里尉身上，要牵连到州长；如果发生在州长身上，要牵连到乡师；如果发生在乡师身上，要牵连到士师。三个月汇报一次，六个月统计一次，十二个月记录一次。凡是选拔任用贤才不超越等级，任用有才能的人不使他兼任官职，惩罚有罪的人不单独惩罚他一人，赏赐有功的人不专门只给一个人。
孟春时节的早晨，君主亲自上朝听政，评定爵位、赏赐，考核官员，一共持续五天。季冬时节的晚上，君主亲自上朝听政，评定惩罚、判罪、判刑、杀戮的事情，也持续五天。正月初一，百官都在朝廷上，君主就发布命令，在全国颁布法令。五乡的乡师、五属的大夫，都从太史那里接受法令。在大规模朝会的日子，五乡的乡师、五属的大夫，都要在君主面前亲自学习法令。太史颁布法令后，将法令的副本存入太府，法令的正本在君主面前分发给相关人员。五乡的乡师走出朝廷，就到乡官那里，再传达到乡属，一直到游宗，都接受法令。法令颁布后，才回来汇报执行命令的情况，然后才敢回到住处；法令没有颁布，命令没有传达完毕，不敢回到住处；如果回到住处，这叫做滞留命令，罪当处死，绝不赦免。五属的大夫，都乘车来朝见，出了朝廷不敢回到住处，就立即出发。到达自己的治所之日，就到祖庙去，召集所属的官吏，都让他们接受法令。法令颁布后，就派遣使者，按照颁布法令的日期和早晚的时间传达命令。法令颁布后，使者已经出发，然后才敢回到住处；法令没有颁布，使者没有出发，不敢回到住处；如果回到住处，这叫做滞留命令，罪当处死，绝不赦免。法令颁布后，有不执行法令的人，这叫做不服从命令，罪当处死，绝不赦免。考察法令的执行情况，如果有与太府所存的法令副本不相符的地方，多做了的叫做专权，少做了的叫做违背法令，罪当处死，绝不赦免。首先要颁布法令，然后才可以继续颁布其他的法令。以上，是“首宪”。
凡是要举办事情，命令一定要先发布。就是说事情将要进行，其中赏罚的具体规定，一定要先明确。负责办事的人，要谨慎地遵守命令来施行赏罚，计算事情、传达命令，要回报赏罚的实施情况。如果有不符合命令所规定的情况，即使有功劳和利益，也叫做专权，罪当处死，绝不赦免。首先要公布事情的相关规定，然后才可以举办事情。以上，是“首事”。
修订防火的法令，敬重山林、湖泽、树林、草泽以及积聚的柴草，这些都是财物的来源，要按照规定的时节禁止或开放，使民众有足够的材料建造宫室，储备足够的柴薪，这是虞师的职责。排除水涝，疏通渠道，修筑堤坝，使水能够安全储存，即使遇到洪水泛滥的时节，也不会损害五谷；即使遇到灾年干旱，也能有所收获，这是司空的职责。观察地势的高低，查看土地的肥沃和贫瘠，了解土地适宜种植的作物，明确发布农时的命令，安排好前后的农夫，按时均衡地进行管理，使五谷和桑麻都能种植在合适的地方，这是由田的职责。巡视乡里，查看宫室，观察种植的情况，检查六畜的饲养，按时均衡地进行管理；劝勉百姓，使他们努力劳作而不偷懒，眷恋自己的家室，重视不轻易离开家乡，这是乡师的职责。评定各种工匠的手艺，审察各个时节的生产情况，辨别产品质量的好坏，使上等的器物和用品完备精良，统一监督管理五乡，按时均衡地进行管理；使雕刻镂花和华丽的花纹刺绣，不敢在乡里制作，这是工师的职责。以上，是“省官”。
按照爵位的高低来制定服饰的制度，根据俸禄的多少来使用财物。饮食有一定的限量，衣服有一定的规制，宫室有一定的尺度，六畜和仆人的数量有一定的规定，舟车和陈列的器物有一定的禁令。活着的时候，有轩车、冠冕、服饰、职位、俸禄、田地、住宅的等级区分，死后，有棺椁、尸衣、墓穴、坟墓的规格限制。即使有贤能的身份和高贵的地位，没有相应的爵位，也不敢穿规定的服饰；即使有富裕的家庭和众多的资财，没有相应的俸禄，也不敢随意使用钱财。天子的服饰有文采和图案，而夫人不敢穿着这样的衣服参加燕礼和祭祀宗庙。将军和大夫，不敢穿着这样的衣服上朝，官吏按照命令穿着，士人只能在衣带的边缘有一定的装饰。普通百姓不敢穿色彩繁杂的衣服，各种工匠、商人，不能穿用珍贵的貂皮制作的长袍。受过刑罚的人，不敢穿好衣服，不敢拥有装饰华丽的车子。以上，是“服制”。
如果废除军备的主张占了上风，那么险要的地形就不能坚守；如果兼爱天下的主张占了上风，那么士兵就不会作战；如果保全生命的主张占了上风，那么廉耻之心就无法树立；如果私下议论、抬高自己的主张占了上风，那么君主的命令就无法施行；如果拉帮结派、结党营私的主张占了上风，那么贤能和不贤能的人就无法区分；如果追求金玉财宝的主张占了上风，那么爵位和服饰就会被随意授予地位低下的人；如果追求享乐和玩物的主张占了上风，那么奸邪的人就会占据高位；如果请托保举的主张占了上风，那么法律就会失去公正；如果阿谀奉承、掩饰过错的主张占了上风，那么巧言谄媚的人就会被任用。以上，是“九败”。
规定的时间到了就会来到，有任务就会前往，百姓舍弃个人利益而以君主的意志为出发点，这是教化所期望达到的目标。开始时不引人注目，最后达到不可企及的程度，一个人带头实行，众人跟从，这是训练所期望达到的目标。没有下命令就主动去做，没有被指使就主动前往，君主不加以勉励，而民众却能自己竭尽全力，这是风俗所期望达到的目标。喜好和厌恶在君主心中表现出来，百姓在下面受到感化，刑罚还没有施行而民众就畏惧害怕，赏赐还没有给予而民众就受到鼓励，这是诚信所期望达到的目标。做事没有危害，成功了也没有人非议，有所收获而没有人能与之争夺，这是符合天道所期望达到的目标。做事情就能成功，追求的就能得到，君主所想要的，无论大小事情都能办成，这是办事所期望达到的目标。有命令就执行，有禁令就停止，法令所涉及的范围，风俗所影响的地方，就如同身体的各个部分听从内心的指挥一样，这是政治所期望达到的目标。以上，是“七观”。