下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
治理是一个新兴概念，而管理是一个长久的传统概念，难道管理应该被治理全面取代吗？并非如此。最简单的回答就是，该治理的地方一定要建立治理，该管理的地方一定要加强管理。
美国著名法学家罗（Roe，2004）在分析公司治理时就着重强调：治理是指处于公司顶层，即董事会、高管、股东的那些关系；治理机制是指顶层的权力如何分配，主要是指权力在这三元之间的分配。这里的关键语句是顶层的权力分配。为什么公司治理讲的是顶层，而不是中层和基层的权力分配？道理很简单，公司的基层和中层都有上级，如果基层和中层管理人员滥用权力和从事腐败，导致弱势利益人的权益受到侵害，或者导致决策偏离合法合理的轨道，人们可以诉诸上级，由上级出面纠错、纠偏和问责、问罪。而顶层出现这些问题后再无上级的管束和教训，因此很容易理解，顶层需要引入治理，即顶层需要权力分散和相互制约，需要对当权者进行有效监督和有力问责。
显而易见，在公司顶层以下，即在中层和基层，主旋律是管理而非治理，即掌握中层和基层控制权的那些人，譬如公司的部门总经理、厂长、车间主任、班组长等，应该比较集中地行使管理权力，包括指挥生产经营、调配人财物资源等权力，而不是构建治理，即不是在部门、工厂、车间、班组层面设立类似于董事会、监事会的机构以实施分权制衡。而且一般而言，也不会在这些层面建立与股东大会投票机制类似的选举制度，譬如建立车间工人选举车间主任的制度。也就是说，维持公司中层和基层运行的关键并不是建立治理，而是健全管理乃至强化控制。譬如说，要利用管理控制（management control）的方法和工具使生产计划有条不紊地得到实施。而在公司顶层，维持健康运行的关键则是建立治理，因为这是公司中“再无上级”之处，如果没有治理的存在，处于层级体系中的总经理或首席执行官就是万人之上、无人之下，其失职失责、滥权弄权就可能产生灾难性后果。这就是治理与管理之间的分际。
从理论上看，由于治理往往被认为隐含着某种委托代理关系，因此，是否存在委托代理关系可以作为是否应该建立治理的理论依据。毫无疑问，公司的股东与掌握控制权的人之间的关系属于委托代理关系，因而在公司股东与公司控制者之间的交互界面，即公司顶层，就应该引入治理机制、建立治理架构。而在一般情况下，在顶层以下的各个层级，管理人员与本层级普通员工之间的关系，并不能被视为代理人与委托人的关系，而属于管理人与被管理人的关系，因此部门总经理、厂长、车间主任、班组长在不违背国家法律、公司管理条例的情况下，对下属员工进行严格管理就是天经地义的事情。委托代理等治理理论为现实世界如何正确识别和确定治理与管理之间的分际，提供了有力的分析工具。
不过需要指出的是，包括委托代理理论在内的治理理论，也处于发展和演变之中。更需要指出的是，治理已经在全球范围内成为一项带有进步色彩的事业，甚至是一项回应大众呼声和弱势人群诉求的运动，因此治理理论也在进行自我修补。这里尤其值得说明的是，关于利益相关者（stakeholder）的论述（Blair，2005），在21世纪初只不过被视为一种主张（argument），如今则被越来越广泛地视为一种理论。这个理论的流行意味着应该给更加广泛的人群赋予“委托人”身份，从而意味着应该在传统的管理层面引入些许治理元素，譬如在车间、班组层面开展基层治理活动，让普通员工民主评议车间主任和班组长、让普通员工适当参与车间和班组管理等。在很久以前，这些做法在不少地方和机构，包括在我国许多单位，都曾实际存在，因为管理者在日常工作中领悟到，这样的实践可以提高普通员工的参与感、主人感，从而有助于提高群体活力和单位竞争力。但治理理论的最新发展的确为这些实践增添了飞翔的翅膀。当然也需澄清的是，这些理论发展并未推翻治理中的基础性关系，譬如股东与管理层之间基础性的委托人与代理人关系。甚至一些著名学者对治理理论的这些最新发展提出严重质疑，譬如美国著名法学家别布丘克和塔拉里塔（Bebchuk and Tallarita，2020）就认为，利益相关者理论存在根本缺陷，并不利于促进公司价值的提升和公司利益的分享。
需要特别提醒的是，治理主要应该存在于“再无上级”的顶层，不过在实际中存在许多混合性层级。这主要是因为在现实世界，一个组织中可能存在一些次级团体，它们并不应该被视为这个组织中接受上级垂直管理的下属单位。譬如在企业集团中，母公司下设若干子公司，子公司下面还有孙公司，集团内存在纵向多层级法人结构。但严格来说，子公司、孙公司并不是应该接受母公司垂直管理的下级单位。这就相当于出现了“套娃”结构，即一个大娃娃里面嵌套了诸多小娃娃，娃娃虽有大小之分并形成嵌套结构，但每个娃娃都有自己的头领，都应构建自己的治理。不过同时，里面小娃娃无法突破外面大娃娃的空间限制，即大娃娃对小娃娃构成了约束。或者说，这种结构相当于一个大金字塔里面嵌套了诸多小金字塔。可以认为，子公司的最高层级，即由股东会、董事会、首席执行官或总经理构成的治理结构层级，属于混合性层级，一方面它有完整的、相对独立的治理结构和治理机制，但另一方面又无法脱离母公司的战略指引，甚至无法摆脱母公司的业务管束。在这个混合性层级上存在着治理和管理的交叠。
对于国家组织而言，嵌套结构、混合性层级的情形更加复杂多样，从而其交叠更加不易辨清。在当代环境中，即便在许多非联邦制国家内部的地方政府，也在构建当地的议会制度、选举制度等治理框架，不再全然作为中央政府的垂直性下属单位。而在联邦制国家，地方州（邦/省）政府具有较大自主性和相对独立性，视之为次级法人也无不可，但类似子公司之于母公司，州（邦/省）政府不能摆脱混合性层级的色彩，也不能避免治理与管理之间的交叠。此外，任何国家都存在许多公司法人、社团法人，这些团体严格来说并不是国家的垂直性下属单位，它们都有各自的董事会或理事会作为自己的决策和监督机构，而且公司、社团并不是基层政权组织，因此它们的独立性更强。同时，它们也在国家的法律、规制、管理框架内运行。
治理与管理之间既存在分际，又存在交叠，从而带来“灰色地带”。这种“灰色地带”会给治理的构建带来重大挑战，也带来博弈的空间。在公司领域，如果公司的纵向多层体系既有法人化的母子公司结构，也有非法人化的事业部、分公司、工厂和车间结构，那么前者就形成治理嵌套体系，后者则形成管理科层体系。总体而言，母公司会基于财产权利逻辑，以股权比例为基础对子公司配置权力和构建治理，同时会以控股股东的影响力甚至权术来引导和掌控子公司，再加上对管理科层体系的管控，从而可以使“灰色地带”既不失控，又不至于明显违法。美国学者吉尔森和罗（Gilson and Roe，1993）描述了日本大企业集团存在的这种“灰色地带”，以及治理与管理之间的分际和交叠情形。不过，也有一些学者，譬如丹恩（2008）就用“困境”“困难”“挫折”来描绘欧洲一些大企业集团内的这种“灰色地带”，认为治理和管理之间的交叠情形面临越来越微妙的挑战。至于在国家内部的多层级结构中，由于无法也不应该遵循财产权利逻辑来处理多层级关系，所以不可能按照股份比例来构建嵌套性治理关系，而且中央机关也难以像公司总部那样实施严密的科层控制，“灰色地带”可能就更加广阔，而且也更容易发生困扰。总的来看，治理与管理之间的分际与交叠以及“灰色地带”的存在，使治理机制的形成和治理过程的开展注定不会那么清晰明确、固定刚硬，而是会有博弈、冲突、演化。正如英国著名学者罗兹（2020）指出的，治理虽然是为了追求一种共同秩序、共同目标，但由于处在一个相互依赖和相互博弈的现实世界，所以公共部门、私人部门、志愿者部门等部门之间存在变化不定、模糊不清的边界，以及可能存在问责主体、问责对象以及问责目的模糊不清的现象，我们只能以现代思维来应对这些问题。
需要注意的是，在应对治理与管理交叠及其带来的“灰色地带”问题方面，公共领域要比公司领域更加困难。在公司领域，财产权利逻辑的存在使公司治理的委托代理链条非常清晰。但现代公共治理的基本逻辑显然不是财产权利逻辑，而是公民权利逻辑。尽管可以仿照公司治理中的委托代理理论，把公民视为委托人，把公共政府及行政长官视为代理人，但这种委托代理关系并不像产权制度中的委托代理关系那么简单明晰。美国学者凯威特和麦卡宾斯（Kiewiet and Mccubbins，1991）就解释了这种关系。另一位美国学者奥茨（Oates，1981）则从地方公共品的角度，阐述了当地民众既是全国政府的委托人也是当地政府的委托人，同时对政府而言，公民又是被管理者。显然，公民作为委托人与股东作为委托人之间存在重要区别。此外，股东将以股份财产对其参与公司治理担责，而公民参与公共治理并不存在这样的担责机制。因此，公共治理领域不但“灰色地带”更多，而且“灰色”程度更高，从而博弈、冲突、演化会更加激烈，这些博弈、冲突、演化甚至会涉及和危及公民的一些基本权利和基本诉求。譬如在美国，女性堕胎权被很多人视为一项基本权利，20世纪70年代美国最高法院关于堕胎的判决强化了这项权利。不过到了2022年，联邦最高法院的最新判决又动摇了这项权利，导致一些州实施堕胎禁令，而俄亥俄等州却由本州公民投票修改州宪法以保护堕胎权，从而使这项权利在各州之间出现不一致。
在英国，苏格兰曾于2014年就是否独立而举行公民投票，虽然多数人不赞成独立，但2022年苏格兰政府要求再次举行独立公投。英国最高法院裁定，未经中央政府同意，不得由本地区公民进行独立公投，而苏格兰首席大臣却公开抵制这项裁决。
这些事例清楚地表明，在治理领域，特别是公共治理领域，博弈和演化是如何开展和推进的。
在现实世界，治理与管理之间不但可能出现交叠，更可能出现错位。也就是说，在应该构建治理的地方，却以管理来取代；在应该强化管理的地方，却以治理来替代。譬如在企业中，公司顶层本应构建完备健全的治理框架，股东会、董事会、首席执行官或总经理本应各自发挥选举、监督、制衡、决策、执行等功能，事业部和生产车间本应受到纵向的严格管理，但顶层的治理机制遭到废弃，事业部和生产车间却如火如荼地大搞分权监督、横向制衡、职工自决，甚至民主选举。在一个国家内部，类似的错位更是屡见不鲜。错位的出现有两种情况，一种情况是无意错位，另一种情况是有意错位。无意错位是因为交叠大量、客观地存在，制度设计者难以明确清晰地区分混合性层级的治理和管理，从而相互“窜货”。有意错位就是蓄意规避治理中的监督、制衡、共治、参与，或者蓄意推卸管理中的担当、负责及科学态度、细致精神。不管是有意还是无意，治理与管理的错位很容易导致官僚主义或者程序主义的严重泛滥。