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不拥有控制权的普通人的参与行权是治理得以实现的最坚实基础。英国可谓在公司领域和公共领域均最早实行制衡分权的国家，但在现代治理浪潮中，英国仍然致力于强化参与行权这个基础。2006年英国实行了历史上最重要的公司法改革，要点之一就是鼓励普通股东积极参与公司治理，包括鼓励他们通过互联网参与投票和发表意见，以及鼓励公司修改章程以方便间接行使股东权利等（郭洪俊，2008）。事实上，英国公司治理改革的趋势具有标志性意义，其他许多国家和地区都在21世纪采取了类似的强化股东参与行权的政策行动，譬如美国、日本、欧盟等都是如此（郭富青，2008）。OECD（2023）新近发布的《公司治理报告2023》就强调，由于大股东与小股东之间的持股比例存在巨大差距，所以小股东的参与行权变得更加重要。而在公司领域之外的其他领域，鼓励普通人参与行权也是一个重大潮流。
现在假定，并没有来自掌握控制权的人物对普通人的参与行权施加任何阻挠，更不存在法律障碍。譬如，一个人买了上市公司的股票，他参加股东大会发表意见和投票，没有任何障碍。但实际上，对许多普通人而言，尽管参与的愿望是天生的，但参与的行动并不是必然的。首先，参与意味着“动身”，即参与者要在特定时间到达特定场所。即使在现代，交通工具已十分发达，并且许多人都可以腾出时间，这仍然是一件有成本的事。哪怕借助于现代互联网技术在虚拟空间现身也有相应成本。在前现代时期，这更不容易做到。因此在很长时期里，参与是少数人的事情，而且现在也只有少部分人能够做到。于是，参与行权被一些人讥讽为“有钱又有闲”的人的游戏，也不是全无道理。其次，参与需要表达，如果一个股民对公司的情况没有一定的研究，也没有基本的财经知识，即使他喜欢发言，也无法形成有价值的意见，所以他很可能选择不参与；或者他的表达不会得到其他参与者的鼓励和认可，那么他下次就很可能不再参与。再次，行使权力意味着选择和决策，这需要必要的理性和判断力。如果一个股东投票同意公司增加注册资本，那么他就需要懂得融资和投资方面的知识，而且应该了解公司发展规划和融资条件，还需要判断增加注册资本将会导致股东利益发生怎样的变化，并决定是否愿意为能够获得未来更多利益而支付短期资本。如果他反对公司增加注册资本，也同样需要这方面的知识和理性。
由于存在诸多不便和付出，个人支付的成本与个人得到的收益不对称，这就可能导致“搭便车”行为。每个人都可能有这样的想法：自己不参与表达和投票，而让公司其他股东去做这些事情，公司获利之后自己也可分得一份，若公司受损自己也只承担一小部分。在这种想法的支配下，许多人都会放弃参与行权，那么治理就会失去基础。也就是说，参与行权是个人行动，但背后有着集体行动的逻辑，如果这种逻辑受到侵蚀和破坏，那么治理就会失去群众基础。
参与行权也需要一定的担当或者胆识。当股东会议要投票选举董事的时候，是投票给张三还是李四，一些人的内心会产生矛盾。特别是当小股东与董事候选人张三和李四都认识的时候，张三和李四的拉票就可能导致问题。投票终究可能难以保密，如果投票给张三，就可能引起李四的怨恨甚至报复。但如果张三是更合适的人选，那么就需要股东展现担当精神，不畏惧李四可能于日后施加的怨恨和报复。这并不是一件轻松的事。这还只是公司领域的参与行权。在公共领域，有许多类似且更加严重的困境。特别是在国家的基层治理中，参与行权甚至可能与宗族、宗教势力以及暴力威胁纠结在一起，使许多老百姓没有动力参与行权。换句话说，参与者中其实存在社会分类或者社会分层，类别和层次往往与种族、地域、文化、宗教以及财富、职业等联系在一起，从而构成了人们的不同身份，而不同身份的人们容易形成不同的选择，但治理的最终选择由参与行权者的人数决定，因此这并不一定会带来最好的能效。更有甚者，在缺乏担当精神的时候，如果有人愿意花钱“买”选票，就很容易成交，从而使名义上的参与行权沦为实际上的金钱支配。这样的情形并不鲜见。因此许多时候，普通人的参与行权更加难以阻止神圣权利沦为交易品；而少数“精英”如果受到比较严格的约束，或者他们有较好的德行和自我期许，反而可能会拒绝交易和胁迫。就此而言，如果治理比统治加管理在结果上显得一时更加糟糕，一点儿也不奇怪。
当然，这些问题并不能彻底阻止参与行权的发展。人们设计出了一些方法，开发了一些机制来逐步解决这些问题。首先，循序渐进地、有限地开放参与行权群体。在社会治理和国家治理方面，最开始是让有一定财产的人和识字的人参与行权，因为这些人不但更加关心权利行使对自己财产的保护，也有一定的文化知识。随着识字率的增加和有产阶层人数的增多，参与行权的群体不断扩大。当然在公司治理中，只要有了股东身份就可以不论文化水平高低和财产多少，都可以参与行权，但为了鼓励小股东参与行权，有关公司的法律法规和治理准则就开发出累计投票制度来放大小股东的局部行权效果，从而激励他们投票。其次，随着社会变得更加发达，可以尽量采取新的技术手段来促进更多人参与行权，例如英国、美国在其邮政网络变得四通八达之后，将邮寄投票合法化，并且规定了一些细节来确定邮件选票的有效性，譬如以当地邮戳日期为准来确定所投选票是否属于选举截止日之前的投票。而在互联网普及之后，无论在公司治理领域还是国家治理领域，线上投票也得到越来越多的鼓励，甚至电子签名和人脸识别都会成为鼓励参与行权的新兴技术方式。再次，即使在欠发达的社群也可以因地制宜地开发出一些简单适用的方法来克服一些常见问题，譬如识字率低、文化知识不足的问题。一个非常著名的例子就是中国共产党于20世纪三四十年代在延安实行的“投豆子”选举，即在选举的时候，让几个候选人坐成一排，每个人背后放一只碗，不识字的老百姓用豆子当选票，把豆子放进自己中意的候选人背后的碗里。因此，只要有推行治理的热情和决心，就可以想出许多简单有用的技术手段，来促进普通人的参与行权。
参与行权也需要一些软性基础设施来保障。首先，是信息的真实性和通畅性。不掌握控制权的普通人，不管他是小股东，还是社区平民，要参与公司或公共事务，要行使基本权利，第一要件就是应该获得公司事务或公共事务的真实信息。如果信息不准确或者完全虚假，那么他们就无法了解真实情况，就不可能做出理性判断和合理选择。如果信息渠道被压制、被阻塞，真实信息得不到扩散，同样也不能让他们做出合理选择。因此，在一个治理社会，一定要有保证信息充足、准确的软性基础设施，其中包括言论和舆论方面的自由度的法律法规等。其次，是透明度保障。透明度保障与信息真实性要求有一定关系，但又不完全一样。譬如在公共治理领域，一方面允许候选人自我宣传推介，同时又按照惯例或者出台正式制度以规定候选人必须披露个人和家庭财产状况、缴税记录等信息，组织候选人进行辩论以让选民了解他们的政策倾向。这样的透明度要求对许多候选人来说简直难以承受，但唯有如此，才能使治理的软性基础设施比较有效。在公司治理领域，上市公司每个季度和年度必须公布格式化的财务报表，并且允许投资机构到公司进行现场调研，这也属于透明度保障机制。再次，就是法治体系。这也可能是最重要的软性基础设施。也就是说，法庭能够比较独立地审查参与行权过程是否存在重大问题，并做出判决。
还有一个软性基础设施就是人们的参与义务和责任。广泛的参与行权最重要的依靠是人们的行动主义（或称积极主义）精神，而最大的敌人是人们的冷漠症。这是缺乏责任感和义务感，对自己、对家人、对团体的权益漠不关心而导致的问题。因此，社会治理比较有力的地方，大体上就是那些公民责任感比较强的地方。人们需要意识到，参与行权在许多时候是一种应尽的义务。因此，如何让更多的普通人抱有这种义务意识，并且愿意付出时间、精力以及金钱去履行义务就非常重要。现在，即使在一些有公民参与行权长期历史的西方国家中，公民的投票率低迷也是一件非常严重的事情。而在欠发达国家，要推进治理，要鼓励参与行权，即使政治家有这样的意愿和决心，也需要强化软性基础设施。当然最重要的是，参与行权没有被扭曲和操纵，并且真正产生了良好效果，才会鼓励更多的人参与行权。这是治理的良性循环。
个体能否自由平等地参与行权，这很可能与城市文化占主导地位，特别是大都市文化得到确立有很大关系。在传统社会，在事先设定的格式化社会网络中，既有的秩序关系约束和限制了许多普通人，主要是年轻人、女人、弱势人群的平等与自由，他们的独立人格和自主性往往得不到保障，从而难以自由平等地参与行权。以部落、宗族为基础结构的社会，尽管也有一些分权制衡，也开放一些参与渠道，但很难实质性地脱离统治加管理体系，而自动转向治理体系。许多现象都表明，城市文化可以解除这些束缚，特别是大都市的发展让普通人置身于由陌生人组成的人海中，同时又获得了许多改变自身位置的机会，所以参与行权具有更大的自主性。另外，这样的社会由于脱离了传统社会长期赖以维持秩序的统治加管理体系，所以也产生了巨大的治理需求。可以说，城市化是治理的强效催化剂。从本质上说，城市文化更接近于个人主义和市民主义文化，而参与行权在很大程度上建立在这种文化的基础之上。在古代，希腊城邦能够发展出民主共和制度绝非偶然。而自从工业化以来，城市化的迅速推进使许多国家进入城市化时代，大量年轻人涌向城市，这就为治理的兴起，也为治理变得可能，提供了良好土壤。