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治理得以与统治加管理相区别，并得以实现，其基础在于较广泛、较普遍的参与和行权（以下简称参与行权）。如果只让少数“精英”掌握权力、分配资源、决定规则，而多数远离控制权的人只是被动地接受这一切，哪怕被动接受的都是“好事”，那也肯定不是治理。不过，参与行权的扩大，一方面取决于掌握控制权的“精英”是否愿意对更多人开放参与行权通道，另一方面取决于那些人是否有足够的参与行权的积极性及能力。决不能忽视“另一方面”，因为参与行权需要付出个人成本，包括时间、精力甚至金钱，同时很可能还需要个人具有一定的文化知识和专业水准。也就是说，参与行权并不是自然而然的事，尽管多数人的内心蕴藏着这个朴素的愿望和冲动。因此，要确立和改善治理，就不能不仔细探究参与行权的有关机制和条件。
由于普遍性的参与行权并不可能时时“在位”，也不需要无论大事小事都事事“在位”，因此对掌握控制权的“精英”人物实行制衡就非常重要。这往往意味着在这些人物之间要实行分权，即权力的分割与分置。不过，制衡与分权会很自然地降低权力行使的效率，并可能导致相互攻讦和拆台，使一个机构、组织、团体不像一台机器，而像堆放在一起的零部件。制衡分权如果缺乏较普遍、较广泛的参与行权作为基础，也有可能滑向几个“精英”团体分肥或纷争的泥潭，造成一个恶质的制度环境，导致普通人更加失望和冷漠。因此，对制衡分权也不能抱有不应有的理想主义幻觉，而是应该在深入分析的基础上，设计出合适的体制框架，并使之具有可持续性。