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一、以耕地保护制度保障国家粮食安全
长久以来，我国一直坚持以耕地保护制度保障国家粮食安全。我国耕地保护制度的历史演变可以分为意识觉醒期（1949—1977年）、概念深化期（1978—2003年）、制度发展期（2004—2011年）、转型完善期（2012年至今）四个时期
，但各个时期均以保障国家粮食安全为基本目标。其中，意识觉醒期的耕地保护旨在破解人口压力与粮食短缺问题，制定了《中国土地法大纲》和《土地改革法》，从法制层面明确了农村土地产权的归属，使“耕者有其田”。概念深化期的耕地保护旨在协调城市的快速发展与耕地数量的管控，1981年的《政府工作报告》、1986年的《土地管理法》、1994年的《基本农田保护条例》等法律法规都明确强调了对耕地数量的保护。制度发展期的耕地保护旨在加强建设占用与耕地质量管控，治理“土地财政”与加速城镇化导致的非农建设用地需求长期居于高位、耕地占优补劣的问题，陆续颁布了《中国耕地质量等级调查与评定》《耕地占用税暂行条例》等文件。当前，我国耕地保护处于转型完善期，旨在建设新时代美丽中国与进行生态修复，2017年《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》强调耕地占补产能（数量、质量、生态）本质的平衡保护
，关注了耕地数量与质量的空间联系，强调以耕地占补产能平衡提升粮食综合生产能力，保障国家粮食安全；转变了耕地保护战略思维，强调质量与数量的协调保护，要求将保护落实到基本农田田块；完善了耕地质量与生态的统一保护制度，明确了耕地综合治理与系统修复的具体要求，形成了全面统筹山水林田湖草科学治理的重要抓手；确立了“严保、节约、统筹、创新”的保护原则，明晰了新时期耕地保护工作任务，坚持差别化管理与全面统筹协调（国家、省、市、县），耕地保护过程中的权责利逐渐统一。
从耕地数量保护情况来看，“三调”结果显示2019年年末全国耕地约19．18亿亩
，在全国层面上实现了耕地保有量目标。自“二调”以来的10年间，全国耕地地类减少了1．13亿亩，在非农建设占用耕地严格落实占补平衡的情况下，耕地地类减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。在地类转换中，有耕地流向林地、园地的情况，也有林地、园地流向耕地的情况。其中，耕地净流向林地1．12亿亩，净流向园地0．63亿亩。从耕地流向园地等农用地（本书中有时亦简称农地）的过程中，部分耕地的耕作层未受到破坏，约有8 700万亩可重新恢复为耕地的农用地，还有1．66亿亩可以通过工程措施恢复为耕地的农用地。因此，在规划的统筹安排和严格管控下可守住18亿亩耕地红线。
从耕地质量和生态保护情况来看，国务院出台《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，确定了功能区和保护区的划定标准，提出粮食生产功能区和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗生产保护区划定应同时具备以下条件：水土资源条件较好，坡度在15度以下的永久基本农田；相对集中连片，原则上平原地区连片面积不低于500亩，丘陵地区连片面积不低于50亩；等等
。划定标准的出台为功能区和保护区的划定提供了坚实的基础，有利于严守耕地红线，提高耕地质量，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。农业农村部出台《农业农村部办公厅关于做好2020年退化耕地治理与耕地质量等级调查评价工作的通知》，为酸化耕地治理工作提供指导，并做出了具体部署：在江苏、浙江、安徽等13个地区土壤p H值小于5．5的强酸性耕地上开展酸化土壤治理试验示范，集成示范施用石灰质物质和酸性土壤调理剂、种植绿肥还田、增施有机肥等治理模式，并建立集中连片千亩以上试验示范区；同时，在河北、山西等8个地区开展盐碱耕地治理试验示范，与高标准农田建设相结合，集成示范施用碱性土壤调理剂、耕作压盐、增施有机肥等治理模式，并建立集中连片千亩以上试验示范区
。以上工作促进了耕地质量保护与生态安全提升，增强了农业综合生产能力。
二、以生态保护制度构筑国家生态安全屏障
党中央、国务院高度重视生态保护和修复工作，将生态文明建设纳入了“五位一体”总体布局、新时代基本方略、新发展理念和三大攻坚战中。在全面加强生态保护的基础上，不断加大生态修复力度，持续推进了大规模国土绿化、湿地与河湖保护修复、防沙治沙、水土保持、生物多样性保护、土地综合整治、海洋生态修复等重点生态工程，取得了显著成效。我国生态恶化趋势基本得到遏制，自然生态系统总体稳定向好，服务功能逐步增强，国家生态安全屏障骨架基本构筑。
从总体生态保护情况来看，“三调”结果显示，10年间，生态功能较强的林地、草地、湿地、河流水面、湖泊水面等地类合计净增加了2．6亿亩
，生态建设取得了积极成效。从不同地类来看，主要表现在如下几方面
：
森林资源总量持续快速增长。通过推进“三北”防护林、长江防护林等重点防护林体系建设，天然林资源保护，退耕还林等重大生态工程，深入开展全民义务植树，森林资源总量实现快速增长。截至2018年年底，全国森林面积居世界第五位，森林蓄积量居世界第六位，人工林面积长期居世界首位。
草原生态系统恶化趋势得到遏制。通过实施退牧还草、退耕还草、草原生态保护和修复等工程，以及草原生态保护补助奖励等政策，草原生态系统质量有所改善，草原生态功能逐步恢复。2011—2018年，全国草原综合植被盖度从51 %提高到55．7 %，重点天然草原牲畜超载率从28 %下降到10．2 %。
水土流失及荒漠化防治效果显著。积极实施京津风沙源治理、石漠化综合治理等防沙治沙工程和国家水土保持重点工程，启动了沙化土地封禁保护区等试点工作，全国荒漠化和沙化面积、石漠化面积持续减少，区域水土资源条件得到明显改善。2012年以来，全国水土流失面积减少了2 123万公顷，完成防沙治沙1 310万公顷、石漠化土地治理280万公顷，全国沙化土地面积已由上个世纪末年均扩大34．36万公顷转为年均减少19．8万公顷，石漠化土地面积年均减少38．6万公顷。
河湖、湿地保护恢复初见成效。大力推行河长制湖长制、湿地保护修复制度，着力实施湿地保护、退耕还湿、退田（圩）还湖、生态补水等保护和修复工程，积极保障河湖生态流量，初步形成了湿地自然保护区、湿地公园等多种形式的保护体系，改善了河湖、湿地生态状况。截至2018年年底，我国有国际重要湿地57处、国家级湿地类型自然保护区156处、国家湿地公园896处，全国湿地保护率达到52．2 %。
海洋生态保护和修复取得积极成效。陆续开展了沿海防护林、滨海湿地修复、红树林保护、岸线整治修复、海岛保护、海湾综合整治等工作，局部海域生态环境得到改善，红树林、珊瑚礁、海草床、盐沼等典型生境退化趋势得到初步遏制，近岸海域生态状况总体呈现趋稳向好态势。截至2018年年底，累计修复岸线约1 000公里、滨海湿地9 600公顷、海岛20个。
生物多样性保护步伐加快。通过稳步推进国家公园体制试点，持续实施自然保护区建设、濒危野生动植物抢救性保护等工程，生物多样性保护取得积极成效。截至2018年年底，我国已有各类自然保护区2 700多处，90 %的典型陆地生态系统类型、85 %的野生动物种群和65 %的高等植物群落被纳入保护范围。大熊猫、朱鹮、东北虎、东北豹、藏羚羊、苏铁等濒危野生动植物种群数量呈稳中有升的态势。
三、以节约集约用地制度提升用地效率
关于当前我国节约集约用地现状，“三调”结果显示，城镇村及工矿用地52 959．53万亩，交通建设用地14 329．61万亩，合计约6．73亿亩，较“二调”时减少了约0．87亿亩，减幅为11．39 %，同期国内生产总值增长109．4 %，常住人口城镇化率从48．34 %提高到62．71 %，因此建设用地的增加与经济社会发展的用地需求总体相适应。但从“三调”数据看，城镇建设用地总规模达到1．55亿亩，节约集约程度仍有较大的提升空间，部分地区仍存在大量低效和闲置土地；全国村庄用地规模达3．29亿亩，用地总量大，布局不够合理。因此，城乡建设用地有待进一步挖潜盘活。总体来看，在节约集约用地制度的全面推动下，近十年来建设用地的增加与经济社会发展的用地需求相适应，但仍有闲置低效土地亟待盘活。我国人多地少的国情和现代化建设的进程决定了土地供需矛盾还将持续相当长的时间，要实现高质量发展，就必须坚持最严格的节约用地制度，全面提升用地效率。
在节约集约利用创新示范平台建设方面，自2008年至2017年，原国土资源部批复广东、江苏、浙江、湖北、山东5省开展节约集约示范省建设。各省创新管理体制机制，强化规划统筹，大力盘活存量建设用地，提高资源节约集约利用水平，促进了经济转型发展，积累了管理经验。其中，广东以“三旧”改造为重点，将存量用地盘活利用与缓解土地供需矛盾、提升对经济社会发展的服务保障能力结合起来，形成了城镇低效用地再开发政策体系。原国土资源部印发的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》将广东“三旧”改造实践经验提炼升华为国家政策，在全国予以推广，从国家层面对城镇低效用地再开发进行了顶层设计和总体部署
。广东实施低效用地再开发后节约土地17．8万亩，单位建设用地产出从2008年年底的13．7万元／亩／年增加到2017年年底的28．9万元／亩／年，增长了110．9 %。在2016年、2017年、2018年连续三年国有建设用地供应中，广东存量建设用地所占的比例分别达到了58 %、57 %和31 %，率先走进土地供应存量时代。浙江推进“亩均论英雄”改革，在全省所有工业企业和规模以上服务业企业及各类园区开展“亩产效益”综合评价，促进优胜劣汰，增强经济竞争力。近年来，浙江也以“空间换地”和全域土地综合整治为抓手，将存量用地盘活利用与乡村振兴、生态文明建设结合起来，促进全域土地资源配置效率提高。截至2018年年底，浙江全省单位建设用地GDP 达到27．98万元／亩，比2010 年提高了75．97 %。在浙江已完成低效用地再开发的地块中，工矿仓储用地的平均容积率从0．8提高到1．7，投资强度从103．4 万元／亩提高到339．2万元／亩，亩均产出从96．7万元提高到373．7万元，亩均税收从12．9万元提高到41．5 万元。
在节约集约用地评价方面，自然资源部于2019年在唐山、无锡、福州等10个城市开展了建设用地节约集约利用状况详细评价试点工作
，覆盖宏观、中观、微观的全尺度城市建设用地节约集约利用评价体系逐步健全。各试点城市通过详细评价掌握了不同类型宗地的集约利用状况，完善了城市建设用地节约集约利用评价体系，详细评价成果为规划编制、城镇低效用地再开发、工业用地调查评价等工作提供了直接支撑。试点以宗地和功能区为基本评价单元、以城市中心城区为评价范围，主要评价中心城区中工业、商业、住宅等不同类型用地的利用效益，建设用地结构的合理性，低效用地的挖掘潜力等，为优化城市建设用地结构、推动低效用地再开发提供支撑。从定量评价结果来看，各试点城市中心城区低效利用型土地占比较高，集约利用水平有待提升。从潜力评价结果来看，各试点城市中心城区可开发改造用地均具备一定潜力，但构成有所不同，因城施策的挖潜方式势在必行。从本次详细评价数据来看，各试点城市的工业用地普遍表现出规划符合度不高、开发强度偏低的特点，盘活利用潜力巨大。
四、以新型空间治理体系保障国民经济发展
（一）“多规合一”国土空间规划体系保障国土空间有序开发
当前，“多规合一”国土空间规划体系总体形成，为国土空间的有序开发和国民经济的健康发展提供了有力支撑。按照党中央、国务院的决策部署，国土空间规划编制审批、实施监督、技术标准和法规政策四个子体系全面推进，“五级三类”（全国级、省级、市级、县级和乡镇级，总体规划、详细规划和相关专项规划）的统一国土空间规划编制全面开展，全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系顶层设计和总体框架基本形成，有效地解决了过去“规划种类多、互相打架”的问题。当前，我国已完成第三次国土调查，并在全国推行《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，基本搭建起了上下贯通的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，初步实现了国土空间规划“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”。此外《国土空间规划法》（建议素材稿）已提交全国人大，国土空间全域管控和全生命周期管理制度初步建立，国土空间执行情况已纳入自然资源执法督察范围。
（二）“三区三线”划定生态、农业和城镇空间边界
按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》的要求，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约集约用地制度，将生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线
。按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的要求，以国家公园为主体的自然保护地体系正在加快构建，拟重点建设50个国家公园、2 500个左右自然保护区和丰富多样的自然公园，并将优化调整后的自然保护地全部纳入生态保护红线
。此外，评估调整后生态保护红线约占陆域及近海管辖海域面积的30 %，涉及我国实施生物多样性保护的35个优先区域，覆盖了全国94 %的植被群系、全国400余种国家重点保护物种栖息地。依据国土“三调”成果，现阶段永久基本农田划定不实问题全面处于核实整改阶段，在坚持“以水定地”和摸底耕地后备资源情况的基础上，2035年的耕地和永久基本农田保护方案的制定工作正在全面推进。全国108个报国务院审批城市的城镇开发边界划定工作全面开展，以期解决城镇无序扩张问题，完善城镇内部功能，提升城镇空间品质，全力维护城镇发展的空间“底线”。
（三）国土空间用途管制统筹山水林田湖草综合治理
当前全域国土空间用途管制正在逐步探索完善，目前确定了对在城镇开发边界内的建设实行“详细规划＋规划许可”的管制方式，对在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划＋规划许可”和“约束指标＋分区准入”的管制方式。此外，落实简政放权要求，减少审批事项并赋予省级政府更大的土地审批自主权。改变以往采取因素法分配计划指标的方式，按照“要素跟着项目走，既算增量账，也算存量账”的原则，以真实有效的项目落地作为配置计划指标的依据，提高项目落地效率和土地利用效率，科学满足国民经济发展的高质量利用需要。