第一节
国土空间格局优化战略机遇

一、新时期新征程

2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过了关于“十四五”规划和2035年远景目标纲要的决议。在国土空间治理层面上，“十四五”期间，我国要构建国土空间开发保护新格局。立足资源环境承载能力，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。首先，要完善和落实主体功能区制度。推动农业生产向粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区集聚，优化生态安全屏障体系，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源富集地区等制定差异化政策，分类精准施策。其次，要开拓高质量发展的重要动力源。以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，增强经济和人口承载能力，带动全国经济效率整体提升。以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，加快打造引领高质量发展的第一梯队。在中西部有条件的地区，以中心城市为引领，提升城市群功能，加快工业化、城镇化进程，形成高质量发展的重要区域。最后，要提升重要功能性区域的保障能力。以农产品主产区、重点生态功能区、能源资源富集地区和边境地区等承担战略功能的区域为支撑，切实维护国家粮食安全、生态安全、能源安全和边疆安全，与动力源地区共同打造高质量发展的动力系统 。

2022年10月，党的二十大报告提出，要深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。推动西部大开发形成新格局，推动东北全面振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。支持革命老区、民族地区加快发展，加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边。推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展，推动黄河流域生态保护和高质量发展。高标准、高质量建设雄安新区，推动成渝地区双城经济圈建设。健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局。推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国。党的二十大报告和“十四五”规划在我国进入新发展阶段后从战略目标层面对我国的国土空间开发保护利用工作提出了更高的要求，同时，也为今后我国利用自然资源、开展国土空间治理、建设人与自然和谐共生的现代化提供了行动指南。

二、经济发展新格局

“十四五”时期，我国要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。2020年11月，习近平总书记在北京以视频方式出席亚太经合组织工商领导人对话会并发表了题为《构建新发展格局 实现互利共赢》的主旨演讲，强调世界是不可分割的命运共同体，要全面深化抗疫国际合作，推动世界经济复苏。中国积极构建新发展格局，坚持对外开放，同世界各国实现互利共赢，共创亚太和世界更加美好的未来。当今世界正处于百年未有之大变局，我国发展仍然处于重要的战略机遇期。近年来，我国对世界经济增长的贡献和在世界经济中的份额明显提高，正成为世界经济增长的重要引擎和世界经济格局调整的受益者。未来我国与世界经济的关系将会更加紧密，与国际经济的互动交流将进一步加强。在新发展格局的背景下，我国要持续不断地提高国际竞争力和影响力，这无疑对国土空间开发保护提出了更高层次的要求。新形势下，作为国家社会经济发展的核心要素、物质来源以及空间载体，国土空间格局仍需进一步优化提升，尽快建设具有国际竞争力和影响力的世界一流大都市和城市发展群；同时，也要加快优化国内的产业结构和布局，推动国家经济发展进一步融入“地球村”，与世界经济同频共振。

三、生态文明建设

当前中国资源环境承载能力已经达到或接近上限，环境污染、水土流失、土壤退化、景观破坏等问题日益突出：2020年，全国生态环境状况指数（EI）值为51．7，生态质量一般，生态质量较差和差的县域面积占国土面积的31．3 %。2019年，全国水土流失面积达271．08万平方公里，按侵蚀强度划分，中度至剧烈侵蚀面积占水土流失总面积的37．08 %；四至六等和七至十等耕地面积分别占耕地总面积的46．81 %和21．95 % 。党的十八大从新的历史起点出发，做出了“大力推进生态文明建设，建设美丽中国”的战略决策。2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，要求进一步树立“绿水青山就是金山银山”“空间均衡”“山水林田湖生命共同体”等理念，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。

此后，2017年10月党的十九大报告提出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。2020年，十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年愿景目标的建议》对新阶段新时期中国生态文明建设的目标导向与贯彻落实路径做出了明确规定。国土空间是生态文明建设的重要内容和空间载体，生态文明建设持续推进对国土空间格局优化提出了更高层次的要求。2022年10月，党的二十大报告提出，大自然是人类赖以生存发展的基本条件，尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。必须牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，要让祖国天更蓝、山更绿、水更清。新时代，科学合理地整治和布局“三生”（生产、生活、生态）空间，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，将成为国土空间治理的重要任务。

2020年9月22日，国家主席习近平在第75届联合国大会上宣布，中国力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和目标。2021年10月24日，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》。作为碳达峰碳中和“1＋N”政策体系中的“1”，该文件对碳达峰碳中和这项重大工作进行了系统谋划、总体部署。“双碳”战略倡导绿色、环保、低碳的生活方式。加快降低碳排放步伐，有利于引导绿色技术创新、提高产业和经济的全球竞争力。中国持续推进产业结构和能源结构调整，大力发展可再生能源，在沙漠、戈壁、荒漠地区加快规划建设大型风电光伏基地项目，努力推动经济发展和绿色转型同步进行。

四、新型城镇化战略

自改革开放以来，中国的城镇化水平从1978年的17．92 %迅速上升到2020年的63．89 %，在中国庞大的人口基数下依然实现了高速城镇化。然而随着城镇化率的迅速提高，农民工人数也在逐年激增，从2008年的2．25亿人增加到2020年的2．85亿人，占全国总人口的20．21 %，伪城镇化问题突出。同时，中国城镇化发展过程中资源利用方式较为粗放，单位GDP能耗和地耗远高于发达国家，水资源产出率仅为世界平均水平的60 %左右，处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5 000平方公里，占全国城市建成区的11 %，土地城镇化速度高于人口城镇化速度。亟须进一步以人为核心，以解决三个“一亿人”问题为着力点，促进一亿农业转移人口和其他常住人口在城镇有序稳妥落户，改造一亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导一亿人在中西部地区就近城镇化，稳步提升城镇化水平和质量，优化城镇化布局，转向精细化高质量的新型城镇化发展模式，真正破除城乡二元结构，实现城乡一体化健康发展。2020年10月，党的十九届五中全会强调，要“推进以人为核心的新型城镇化”。“十四五”时期，我国要坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。

五、乡村振兴战略

党的十九大报告中两次提到了“乡村振兴战略”，并将它列为决胜全面建成小康社会需要坚定实施的七大战略之一。党的十八大以来，中国全面建成小康社会不断向纵深推进，但由于发展条件和能力的差异，也存在着不协调、不平衡问题。党的二十大报告指出，我们国家经过接续奋斗，实现了小康这个中华民族的千年梦想，打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战。但巩固拓展全面建成小康社会成果，还应继续全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展。乡村振兴战略是社会主义新农村建设的重要升级。党的十六届五中全会提出要建设社会主义新农村，强调要按照生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地加以推进。党的十九大提出的乡村振兴战略强调要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。党的二十大则提出，要全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。2018年5月，中共中央政治局审议通过了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出，到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。2020年中央一号文件在农村基础设施与公共服务、农业稳产保供、农民增收等方面持续发力，要求抓好“三农”领域重点工作，进一步加快乡村振兴的步伐。2021年2月，国务院直属机构国家乡村振兴局正式挂牌，同年4月，十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《乡村振兴促进法》，为全面贯彻落实乡村振兴战略做出了重大制度性安排。国土空间是乡村社会经济发展的重要物质来源和空间载体，不仅以生产支持功能和空间承载功能支撑着乡村一、二、三产业的发展，而且以生态调节功能和文化传承功能影响着乡村生活品质的提升，更以自然增值和资本增值决定着农民家庭财产的增长。因此，新时代亟须以国土空间布局优化为抓手，充分发挥国土空间支撑、保障和调控作用，为乡村振兴注入新的活力 。 izzjLofIEzE8Kb+Ti1NSVz1/KJj/5jCEr4owBqtOaOQ4BUAdBQGu57tDX0s9Ez1h