第三节
我国生态文明的发展

一、我国生态文明政策

生态文明可以被理解为人类在改造自然以造福自身的过程中为实现人与自然的和谐所做的全部努力和所取得的全部成果，它表征着人与自然相互关系的进步状态。生态文明包含了人类保护自然环境和生态安全的意识、法律、制度、政策，同时也有维护生态平衡和促进可持续发展的科学技术、组织机构及实际行动 ^[5] 。生态文明被认为是人类社会文明和自然生态文明的有机统一体，具有综合性、整体性和协调性，比以往的工业文明和其他文明更先进 ^[6] 。

我国生态文明建设起步阶段：1978年，党中央在《环境保护工作汇报要点》中提出消除污染、保护环境是实现四个现代化的重要组成部分，标志着我国开始重视生态环境建设；1983年，我国召开第二次全国环境保护会议，将环境保护确定为我国的一项基本国策。

我国生态文明建设深入探索阶段：1997年，党的十五大把可持续发展战略确定为我国现代化建设中必须实施的战略；2002—2003年，党的十六大提出新型工业化道路，党的十六届三中全会提出科学发展观；2006年，“十一五”规划纲要明确提出建设资源节约型、环境友好型社会。

2007年，党的十七大创造性地提出了生态文明建设的原则、理念和目标。党的十七大报告指出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。生态文明观念在全社会牢固树立”。这标志着我国生态文明建设进入快速发展阶段。

2012年，党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义事业总体布局。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出加快生态文明制度建设，指出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境” ^[7] 。这标志着我国开始全面推进生态文明建设。

2017年，党的十九大报告提出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，并且指出“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。报告同时指出加快生态文明体制改革，推进绿色发展，着力解决突出的环境问题，加大生态系统保护力度，并且改革生态环境监管体制，构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，坚决制止和惩处破坏生态环境的行为。

二、我国的实践探索——“双评价”与国土空间规划

按照2019年5月印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）是编制国土空间规划、完善空间治理的基础性工作，是优化国土空间开发保护格局，完善区域主体功能定位，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（简称三条控制线），确定用地用海等规划指标的参考依据。

2020年1月，我国自然资源部发布《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》，该指南适用于市县及以上国土空间规划编制中的“双评价”工作。根据《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》的要求，编制县级以上国土空间总体规划，应先行开展“双评价”，形成专题成果，随同级国土空间总体规划一并论证报批入库。县级国土空间总体规划可直接使用市级评价运算结果，强化分析，形成评价报告，也可有针对性地开展补充评价。

（一）定义

资源环境承载能力：基于特定发展阶段、经济技术水平、生产生活方式和生态保护目标，一定地域范围内资源环境要素能够支撑农业生产、城镇建设等人类活动的最大合理规模。

国土空间开发适宜性：在维系生态系统健康和国土安全的前提下，综合考虑资源环境等要素条件，特定国土空间进行农业生产、城镇建设等人类活动的适宜程度。

（二）评价指标体系和方法

将资源环境承载能力和国土空间开发适宜性作为有机整体，主要围绕水资源、土地资源、气候、生态、环境、灾害等要素，针对生态保护、农业生产（种植、畜牧、渔业）、城镇建设三大核心功能开展本底评价。

适宜性评价包括生态保护重要性评价、农业生产适宜性评价和城镇建设适宜性评价三个子评价，承载力评价包括农业生产承载规模评价和城镇建设承载规模评价两个子评价。

1.适宜性评价

（1）生态保护重要性评价。

开展生态系统服务功能重要性和生态脆弱性评价，集成得到生态保护重要性，识别生态保护极重要区和重要区。

评价指标：

生态系统服务功能重要性——评价水源涵养、水土保持、生物多样性维护、防风固沙、海岸防护等生态系统服务功能重要性，取各项结果的最高等级作为生态系统服务功能重要性等级。

生态脆弱性评价——评价水土流失、石漠化、土地沙化、海岸侵蚀及沙源流失等生态脆弱性，取各项结果的最高等级作为生态脆弱性等级。

（2）农业生产适宜性评价。

在生态保护极重要区以外的区域，开展种植业、畜牧业、渔业等农业生产适宜性评价，识别农业生产适宜区和不适宜区。

评价指标：

种植业生产适宜性——以水、土、光、热组合条件为基础，结合土壤环境质量、气象灾害等因素，评价种植业生产适宜程度。

畜牧业生产适宜性——根据年降水量、温度以及当地自然地理条件确定畜牧业适宜区。

渔业生产适宜性——根据可捕捞渔业资源、鱼卵和幼稚鱼数量、天然饵料供给能力、水域环境、自然灾害等因素，确定渔业生产适宜区。

（3）城镇建设适宜性评价。

在生态保护极重要区以外的区域，开展城镇建设适宜性评价，着重识别不适宜城镇建设的区域。

评价指标：

一般将水资源短缺，地形坡度大于25°，海拔过高，地质灾害、海洋灾害危险性极高的区域，确定为城镇建设不适宜区。

2.承载力评价

（1）农业生产承载规模评价。

评价指标：

耕地承载规模：从水资源的角度，可承载的耕地规模包括可承载的灌溉耕地面积和单纯以天然降水为水源的耕地面积；从空间约束的角度，将生态保护极重要区和种植业生产不适宜区以外区域的规模，作为空间约束下耕地的最大承载规模。

畜牧承载规模：通过测算草地资源的可持续饲草生产能力、养殖粪肥养分需求量和供给量，确定合理载畜量。

渔业承载规模：以可捕捞种群的数量和已开发程度为依据，以维护渔业资源的再生产能力和持续渔获量为目标，确定渔业捕捞的合理规模；以控制养殖尾水排放和水质污染为前提，以保证鱼、虾、贝、藻、参类正常生长、繁殖和水产品质量为目标，确定渔业养殖的合理规模。

（2）城镇建设承载规模评价。

评价指标：

从水资源的角度，通过区域城镇可用水量除以城镇人均需水量，确定可承载的城镇人口规模；通过可承载的城镇人口规模乘以人均城镇建设用地面积，确定可承载的建设用地规模；从空间约束的角度，将生态保护极重要区和城镇建设不适宜区以外区域的规模，作为空间约束下城镇建设的最大规模。

（三）“双评价”在国土空间规划中的应用（综合分析）

1.资源环境禀赋分析

分析水、土地、森林、草原、湿地、海洋、冰川、荒漠、能源矿产等自然资源的数量（总量和人均量）、质量、结构、分布等特征及变化趋势，结合气候、生态、环境、灾害等要素特点，对比国家、省域平均情况，对标国际和国内，总结资源环境禀赋优势和短板。

2.现状问题和风险识别

将适宜性评价结果与用地用海现状进行对比，识别空间冲突。判断区域资源环境承载状态，识别因生产生活利用方式不合理、自然资源过度开发粗放利用等引起的问题，研判未来变化趋势和存在风险。

3.潜力分析

根据生态保护重要性、农业生产适宜性、城镇建设适宜性和承载规模结果，结合土地利用现状结构和管理要求，分析可开发为耕地、牧草地、渔业养殖和捕捞的空间分布和规模，以及可用于城镇建设的空间分布和规模。

4.结论与建议

基于评价结果对国土空间格局的优化、主体功能分区的完善、三条控制线的划定、规划指标的确定和分解、重大工程的安排，以及相应的空间政策和措施提出相关结论和建议。 /lKzAfhL/Mj7xMQgYSyFQxCO/fHeSvPavWmG1aI6VqWctifYDM9j4txYZOqKkLVU