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本章中的“住房政策”指的是公共部门为影响某特定区域（社区、地区、国家）内定居或正要定居人群而采取的各种行动，意在影响住房供应、住房选择的多样性、住房材质和环境质量以及住房成本等。
“住房政策”涵盖的内容多种多样，包括建立制度（例如住房产权）、设立住房体系行为体（例如国家住房储备银行）、监管住房市场（例如租金管控）、确定住房质量标准（例如建筑条例）、确定住房建设补贴（例如翻新补贴）、确定平均住房费用（例如租金补贴）、改善居住环境（例如社区翻新）以及预防居住区内隔离问题（例如社会融合政策）。需要说明的是，本章采用的这一定义不涉及雇主（虽然雇主在很多地方都发挥了重要作用，如20世纪70年代以前的芬兰）等私人行为以及教会等第三部门的机构行为，我们在这里讨论的重点集中在公共住房政策。
住房政策是考虑群众住房情况做出的政治决定，有些明确直接地针对住房问题，也有些针对的对象本质上不是住房领域，不过仍与住房有所关联，而且其制定的过程也受住房因素的驱动，比如许多国家都有房屋所有人享受税收补贴的政策，即房屋所有人有权在应税所得中减去房屋的按揭利息支出。因此，通常来说住房政策指的是对住房情况的一种干预手段，但也不可忽略其他领域的政策也有关于住房的重要内容。
我们认为住房政策是一个出现在住房问题政治化以后的历史现象。换言之，住房政策的真正出现需要某些行为体把应由地方或国家政府问题采取措施的住房问题放入政治议程之中。如果出现关于公共部门干预住房的讨论，不论干预程度的高低，住房政策就会登上历史舞台。需要明确的是，只有当政府干预住房的问题进入政府议事日程，或已经出现公共部门干预住房市场运作的现象，这之后政府所做出的决策才成为住房政策，因此，不是所有国家一直都有住房政策，即使是自由放任政策（政府什么事情都不做），也是在住房问题政治化以后才成为一项住房政策。另外，只有当住房问题完全退出政治领域，住房政策才宣告终结。但由于住房在人民生活和福祉中占据举足轻重的地位，这一终结尚不可见。
在欧洲，“住房问题”一词通常是指19世纪晚期和20世纪早期人们对于城市和农村工人阶级住房情况的担忧（弗里德里希·恩格斯于1872—1873年写成的《论住宅问题》就是一篇反映这一问题的名文）。资产阶级改良派和新兴工人运动的活动家对于穷人居住环境的卫生情况之差、健康条件之恶以及格局之拥挤震惊不已。他们认为糟糕的居住条件不仅有碍健康，也有伤风化（Ruonavaara，1996）：厌倦了自家拥挤房屋的男人们在街头和酒吧闲逛，而转租人和业主家庭共居一室可能导致不正当的性关系。除了人文和道德方面的担忧，资产阶级改良派还担心城市工人阶级会因为非人道的居住条件而变得激进极端。
纵观历史，穷人的恶劣居住条件最初只是他们自己的烦恼，而当某些行动者公开地将其上升为整个“社会”应该解决的问题时，它就成为人所共知的住房问题。住房问题政治化一般发生于住房政策发展的开始阶段，具体到北欧国家，是在19世纪晚期20世纪早期工业化和城市化真正开始加速的时候。在这一阶段，住房问题不再是时有时无、反复重现、有可能引发危机的个体担忧，而是长期列于政治议程之上的一个社会顽疾（Bengtsson，2013b）。然而，在开始阶段，公共领域对住房生产和消费的补贴、对住房市场运作的干预都很有限，对住房问题的担忧更多还是说说而已，实际采取的措施并没有多少。
在开始阶段，个体的问题已经成为整个社会思辨的内容，而在建设阶段，政治决策者将他们之前的想法构思逐渐付诸实践。在这一阶段，地方和国家政府通过为新增住房提供建设补贴或税收减免支持住房建设，从而消除住房贫困（即在低收入人群可负担的价格水平上、按社会采用的标准衡量的住房不足）。不过建设阶段关注的不仅仅是房屋的有形建设，旨在解决政治议程中住房顽疾的政策体系同样在这一阶段开始形成（Bengtsson，2013b）。北欧国家的建设阶段从二战结束后开始，持续至20世纪70年代。
随着时间的推移，住房贫困问题渐渐不再是涉及众多中低收入者的社会难题，它所困扰的对象范围缩小成特殊团组或特困人群，因此社会的关注点不再是尽可能增加住房，而是加强对现有住房和社区的管理与改进。在之前的建设阶段，比起住房和居住环境的质量，通过增加住房数量来解决住房贫困问题更为重要，而在管理阶段，政治议程重点从生产建设转移到房屋管理、住房更新、租户参与、自然和社会环境等（Bengtsson，2013b）。之前新建的大批量住房现在需要更新升级，以满足新的需求还有空间、质量以及便利设施的标准：建设阶段顶峰期快速上马建设的社区因为其低质的自然社会环境而遭到越来越多的诟病，让租户参与住房管理也被提上政策议程，有关住房的政治讨论开始涉及住房环境的可持续性以及社会和种族隔离问题。北欧国家的管理阶段始于20世纪70年代晚期。
四个阶段中最后的一个是公共部门收缩或私有化阶段。在这一阶段，此前制定的政策和建立的体系受到严重质疑，被重新评估、整改，部分还遭到废弃。以往的政策和制度被一些人认为是过犹不及且成本高昂的官僚产物。住房政策体系在这次重新评估中发生了变化，主导的责任逐渐从公权力部门转移到市场和消费者手中。这一阶段住房政策重点关注的问题有：检测政府投资住房的成本效益，废除官腔十足的条例，以及避免政府伸手太长扰乱市场运行等。北欧国家以及西方世界的其他地区的公共部门收缩阶段始于20世纪90年代（Bengtsson，2013b）。
阶段模型是一个理想式模型，部分提炼自北欧住房政策的历史，部分则是对住房政策制定“逻辑”的理论反映。与其他任何一个模型一样，这个模型的目的不是一一细致地描述北欧住房政策的发展历史，而是想要提供一个分析北欧国家住房政策发展的框架，使我们能够厘清正在分析的历史。无论阶段模型与现实一致还是存在差异，都是很有意思的结果。当然了，尽管测试这么一个口述模型真实与否没有意义，我们也可以借助统计学模型来讨论它能够在多大程度上拟合现实。接下来让我们看下这个模型在芬兰的具体案例中的应用。