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20世纪90年代以来，中国逐步告别短缺经济。特别是1992年邓小平南方谈话以后，中国确定了建立社会主义市场经济体制的目标，新一轮市场化改革开始提速，产品市场竞争日益激烈。这些变化迅速压缩了地方国有企业和乡镇企业的发展空间，政府不得不通过改变这些企业的经营管理制度将其推向市场。政府从国有企业的所有者与征税者的双重角色向征税者的单一角色转变。
20世纪90年代后期以来，地方政府特别是沿海地区的地方政府，开始大规模建设工业开发区。地区间招商引资竞争日益激烈，通过政府补贴工业用地与加强园区基础设施建设，再叠加劳动力低成本优势，中国制造业进入大发展时期。2001年中国加入世界贸易组织（WTO）以后，逐步成为“世界工厂”，为全世界提供大量制造业产品。政府间财政关系的改革进一步影响了政府与市场关系的调整，土地与房地产制度的市场化改革释放了增长活力，城镇化成为经济增长的引擎，城市面貌与居民住房条件显著改善。
从政府与市场的关系来看，这一时期最显著的变化就是政府从国有企业的所有者向企业的征税者与服务者转变，但政府仍是强政府，工业化与城镇化进程仍然被地方政府所主导。1994年中央政府推行的分税制改革，深刻影响了政府与市场的关系。分税制大幅提高了中央政府的财政收入，但中央和地方政府间支出责任的划分没有太多变化。20世纪90年代中后期以来的地方国有和乡镇企业大规模改制、重组和破产，大幅增加了社会保障支出的压力。收入上移和支出责任的增加，迫使地方政府不得不全力增加本地财源。除了强化新税制下对属于地方独享税的营业税、所得税的征收，地方政府开始通过大规模招商引资来争夺制造业投资，同时积极寻找以土地出让、各种行政事业性收费为主体的预算外收入来源。
在这一阶段，地方政府在经济发展中所扮演的角色逐渐从地方国有、乡镇企业的所有者转变为本地企业的征税者。作为税收征收者，地方政府必须为所有潜在制造业纳税者（包括民营与外资企业）提供基础设施等公共服务。相比于原先那种地方政府所有、必须在本地生产并作为地方政府财源的国有、乡镇企业，民营和外资企业有更大的流动性和根据各地政府提供的优惠投资条件来选择投资地的主动性，从而导致为扩大地方税基而争夺外来投资的激烈地区竞争。
这一时期的城镇化模式也发生重大变化，从前一阶段“离土不离乡”的就近城镇化模式向劳动力跨区域大规模流动的城镇化模式转变。当时的中国土地制度安排规定了“农村土地归集体所有、城市土地归国家所有”，这使得城市建设只能在国有建设用地上进行，当城市扩张需要占用农村土地时，则由地方政府征地。垄断的征地权赋予了地方政府很大权力。土地成为地方政府主导城镇化与经济发展的工具。中国政府呈现出典型的发展型政府特征
。为吸引社会投资，地方政府主导的工业园区进行“三通一平”
等配套基础设施投资，制定各种优惠政策招商引资（专栏2-4）。基础设施齐全的工业用地仅以名义价格，甚至是所谓的“零地价”长期出让给投资者（一般是30年）。开发区在全国遍地开花，几乎每个县级行政单位都至少有两个开发区。在较发达的县市，大部分乡镇都设有开发区或所谓的“城镇工业功能区”。从乡镇企业脱离出来的农村劳动力涌向东南沿海的开发区，出现了“离土又离乡”的民工潮（周飞舟等，2018），即大量农民离开乡村，前往城市打工。制造业发展对服务业发展产生了强大的溢出效应，尤其是1998年中国住房制度市场化改革后房地产业高速发展，地方政府虽然在工业用地出让上蒙受了一定损失，但通过高价“招拍挂”出让商业和住房用地获得了超额收益，房地产业逐步成为国民经济的支柱产业。
紧邻上海的江苏省昆山市，是中国最发达的县级市之一。政府为招商引资，为企业提供“保姆式服务”。第一，优化政策环境，要求各级干部都要有当好“保姆”的观念，对外来投资经营者做到“有事即办、急事快办、特事特办、难事帮办”。第二，优化法治环境，“让经营投资者怎么安心怎么办”。特别提出要使外资企业“社会上有地位、政治上有荣誉、经济上有实惠、法律上有地位”。第三，优化人文环境，“让经营投资者怎么舒心怎么办”。进一步完善昆山生活娱乐设施，兴建了4个高尔夫球场，开设了400多家酒吧，建立了新昆山人家园，为外来投资者打造舒心环境。第四，优化服务环境，“让经营投资者怎么开心怎么办”。在创造优质服务环境中，昆山逐步建立健全了外商投资项目审批一条龙服务体系、项目在建设过程中的全方位服务体系、企业开工投产后的经常性服务体系、安全舒适的环境体系等四个服务体系，提出无微不至的“保姆式服务”、随叫随到的“宾馆式服务”、责权利相统一的“契约式服务”、项目联系人维持不变的“终身服务制”。设立了园区中小企业服务中心，推行全国唯一的授权审批模式，即所有审批业务授权给一站式服务机构，业务受理权、签字权、公章三同步。
资料来源：招商引资经典9方法！[EB/OL].（2018-12-19）[2022-09-25].https：//www.sohu.com/a/283088034_100010904.
与早期的工业化国家城镇化进程中基础设施滞后于产业发展与人口集聚不同，中国由政府而非市场主导土地要素配置的特定安排，使得城市建设尤其是公共基础设施得以“先行”甚至远远超前。地方政府以“土地财政”为支撑，尤其是以未出让土地（主要是储备商住用地）为抵押，搭建地方政府投融资平台筹集资金，为城镇化基础设施建设融资。土地抵押贷款为地方融资平台公司运营开发区的基础设施投入、开发园区发展等发挥了重要作用，甚至房地产企业也从经营性土地抵押中获得了开发所需的资金。贷款的偿还除了依靠项目本身产生的收益（基础设施等公益性项目的收益很低），更主要是通过开发区招商引资，带动当地工业、商业的发展，通过未来土地相关税收和土地增值带来的土地出让收入来获得收益（见图2.6）。
图2.6 用土地资本化撬动城镇化建设
资料来源：陶然等（2013）。
随着人口跨区域流动加速，中国城镇化进程显著加快。每年从农村向城市迁移的人口超过1500万，城镇化率从2000年的36.22%上升到2012年的53.1%，2012年城镇人口达到7.12亿，但城镇户籍人口大概只有3.7亿（3.4亿农村户籍人口已被统计为城镇人口，但尚未获得城镇户籍）。由于土地资本化撬动的城镇基础设施超前建设，中国城市扩张速度明显加快。城镇人口增长速度显著慢于城市空间扩张速度，2000—2012年中国城镇人口年均增长率为3.7%，城市建成区面积却以年均6.1%的速度进行扩张，城市建设用地面积年均6.3%的增长率也超过城镇化率提升速度（见图2.7）。城镇建设用地迅速扩张，主要表现在以工业开发区为主体的工业用地，以交通、市政用地为主的基础设施用地，以及为既有城市居民改善住房的房地产用地这三类用地的同步扩张。
图2.7 中国城镇化率、城市建成区面积、城市建设用地面积增速（2001—2012）
数据来源：Wind经济数据库，其中2001年至2007年城市建设用地面积数据缺失。
地方政府的主导以及市场力量的推动导致城镇空间快速持续扩张，也引起中央政府对于城市发展占用农地并进一步影响粮食安全的忧虑。考虑到市场力量没有动力在城市扩张进程中保护农田，中央政府基于大国粮食安全的考虑，在这一阶段建立了“世界上最严格的耕地保护制度”，划定了18亿亩的耕地红线（专栏2-5）。1994年开始，中国实施基本农田保护政策。2008年，中央政府进一步提出“永久基本农田”概念，即无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作他用的基本农田。到2017年9月，全国永久基本农田划毕，保护面积高达15.5亿亩。其中，城市周边新划入3135万亩，平均保护比例从45%上升到60%；水田、水浇地面积占48%。2019年8月新修订的《土地管理法》继续强化了永久基本农田管理。其中第34条规定，永久基本农田落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理，乡（镇）政府将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。
在高速城镇化阶段，中国政府建立了“世界上最严格的耕地保护制度”，并划定18亿亩的耕地红线，主要是基于以下两点考虑：一是中国的粮食安全战略。早在20世纪90年代，美国学者Lester Brown就提出“谁来养活中国”的疑问，声称中国必将出现粮食短缺，并引发世界性的粮食危机。这一关切显然加深了中国政府对粮食安全的顾虑。中国政府认为粮食安全不能寄希望于国际市场，而应坚持粮食基本自给，中国领导人提出“中国人的饭碗要牢牢地端在自己手上”。这意味着，要严格控制耕地的非农化。加之当时农村乡镇企业遍地开花，农民盖房也侵占大量耕地，促成了中央政府实施“世界上最严厉的耕地保护制度”，并将其上升为基本国策。二是应对中国的人口高峰。18亿亩耕地红线，是根据到2030年左右16亿人的人口高峰测算的。根据联合国粮食及农业组织的研究，养活16亿人至少需要18.5亿亩耕地。这是把保证粮食基本自给的耕地红线定在“亿亩”的重要依据。
资料来源：课题组根据公开资料整理。